II OSK 825/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2054/10 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2054/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., na podstawie art. 157 § 3 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. W., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...]. Wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na użytkowanie inwestycji "Rozbudowa dwujezdniowej drogi krajowej nr S11 Kołobrzeg-Poznań-Pleszew-Bytom; odcinek węzeł autostradowy A-2 "Krzesiny" - Kórnik, etap III c od km 11+445,00 do km 13+530,00 w części: od km 11+445 do km 12+850 wraz z wyposażeniem technicznym". Decyzja ta nie została zaskarżona. Pismem z dnia 24 marca 2010 r. M. W. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż jest zobowiązany ustalić m. in. czy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu będącego stroną tego postępowania. Analizę rozpoczął od przypomnienia, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w art. 1 pkt 49 wprowadziła zmianę do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, polegającą na dodaniu do art. 59 Prawa budowlanego ust. 7 w brzmieniu: "stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Zmiana ta weszła w życie 11 lipca 2003 r. Główny Inspektor ocenił, że przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, jest przepisem szczególnym wobec ogólnej normy zawartej w art. 28 K.p.a., więc wyłącza stosowanie tego przepisu. Organ odnotował, że inwestycję wybudowano na podstawie pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] lipca 2008 r. Wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę spornej inwestycji złożono po wejściu w życie nowelizacji. W tej sytuacji, zdaniem organu, zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym nowelizacją z dnia 27 marca 2003 r. W konsekwencji M. W. nie posiada legitymacji strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. pozwolenia na użytkowanie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. (z uzasadnienia wniosku wynika, że w rzeczywistości i chodziło o decyzję z dnia [...] lipca 2008 r.) w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Zarzucił błędne przyjęcie, że art. 59 ust.7 Prawa budowlanego ma zastosowanie również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. Wskazał, iż przepis art. 59 ust 7 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym wobec ogólnej normy zawartej w art. 28 K.p.a. Przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 146/10, w którym stwierdzono, iż zastosowanie art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym jest w pełni uzasadnione jeżeli inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po stwierdzeniu przez właściwe organy wykonania tegoż obiektu zgodnie z pozwoleniem na budowę. Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Zwrot "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie" ma szeroki zakres pojęciowy i należy uznać, że nie jest on tożsamy z wąsko ujętym sformułowaniem "postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie". Zatem "sprawa pozwolenia na użytkowanie" oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego. Nie ma więc podstaw do uznania M. W. za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 6 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a., poprzez przyjęcie, iż pierwszy z wymienionych przepisów znajduje zastosowanie także do postępowania w trybie nadzwyczajnym co do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy przymiot strony winien być ustalony wyłącznie w oparciu o art. 28 K.p.a. oraz naruszenie art. 6 K.p.a. w związku z art. 8 K.p.a. poprzez odmowę udzielenia wnioskodawcy ochrony prawnej w sytuacji, gdy wykonanie decyzji o pozwolenie na użytkowanie z dnia [...] lipca 2008 r. naraziło i naraża skarżącego na postępującą utratę zdrowia (natężenie hałasu znacznie przekraczające normy określone w rozporządzeniu z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku w związku z 174 ust. 1 i ust. 2 - Prawo ochrony środowiska), droga przebiega bowiem w części po nieruchomości, której aktualnym właścicielem jest skarżący. Podniósł, iż uchybienie przepisom postępowania miało kluczowy wpływ na wynik sprawy. Uchybienie wiązało się z zastosowaniem przez organ, do postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, przepisu art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, w sytuacji, gdy przepis ten na etapie stwierdzenia nieważności nie znajduje w sprawie zastosowania. Skarżący przywołał pogląd doktryny, zgodnie z którym zakres rzeczywistych stron postępowania o stwierdzenie nieważności, w sytuacji naruszenia art. 28 K.p.a., przez organ orzekający w trybie zwykłym, może być szerszy od zakresu podmiotów uznanych za strony w tym ostatnim postępowaniu. Powyższą konstatację należy odniósł do sytuacji, gdy źródłem ograniczenia kręgu stron w postępowaniu zwykłym jest przepis szczególny (tu: art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane). Krąg stron postępowania może być szerszy, bowiem za stronę może być uznany każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wywodził, że postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną, rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Tryb ten, może zostać uruchomiony tylko w przypadkach, określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Według natomiast art. 157 § 2 K.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. organ orzeka co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na powołanej podstawie jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie, lub też że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie może być wszczęte na wniosek strony z uwagi na zapis w ustawie. Sąd wskazał, iż zasada postępowania administracyjnego, przewidziana w art. 28 K.p.a., może doznać ograniczeń w ściśle określonych przypadkach - dotyczy to m. in. postępowania uregulowanego w Prawie budowlanym, w którym wprowadzono szereg szczególnych rozwiązań, z których wynikają odstępstwa od ogólnych reguł postępowania administracyjnego ustanowionych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Intencją ustawodawcy było ograniczenie kręgu stron w ściśle określonym postępowaniu, objętym przepisami tejże ustawy, np. przez enumeratywne wyszczególnienie podmiotów mających przymiot strony w danym postępowaniu. Przepis art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane został zmieniony przez art. 1 pkt 49 ustawy z dnia 7 marca 2003r. - o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2003r., Nr 80, poz. 718). Dodany w wyniku nowelizacji art. 59 ust. 7 wprowadził szczególną regulację pojęcia strony w postępowaniu w sprawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przepis ten wszedł w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Zgodnie z jego nowym brzmieniem, jedynym podmiotem, który może posiadać przymiot strony w tym postępowaniu jest inwestor. Przepis ten, w ocenie Sądu pierwszej instancji, jest przepisem lex specialis wobec art. 28 K.p.a. Sąd ustalił, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie złożony został w dniu 29 marca 2010 r., a więc po wspomnianej nowelizacji. Inwestor - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Poznaniu uzyskała pozwolenie na użytkowanie po stwierdzeniu przez właściwe organy wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę. Zastosowanie przez organy art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w postępowaniu nadzwyczajnym, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, było uzasadnione. Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż zwrot "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie" ma szeroki zakres pojęciowy i należy uznać, że nie jest on tożsamy z wąsko ujętym sformułowaniem "postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie". Zatem "sprawa pozwolenia na użytkowanie" oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego. W tym miejscu Sąd powołał się na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 146/10. Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący nie mógł w niniejszej sprawie uzyskać przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, ponieważ nie był inwestorem. Po dokonaniu takiego ustalenia, obowiązkiem organu było wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził nadto, iż organy, związane przepisami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., wypełniły swoje obowiązki wynikające z powołanych przepisów. Organy te, w ocenie Sądu, podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, dokonały oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Skargę kasacyjną wniósł M. W., zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust.1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i art. 1 § 2 P.p.s.a. w bezpośrednim powiązaniu z naruszeniem art. 57 ust.7 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 28 K.p.a., poprzez odmowę zastosowania przepisu art. 145 § 1 ust.1 lit. c , polegające na tym, iż przepis ten nie został zastosowany, a w konsekwencji oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi z dnia 6 października 2010 r., w sytuacji gdy organ administracji publicznej - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył przepisy art. 59 ust.7 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 6 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. uznając, iż skarżący nie dysponuje przymiotem strony na potrzeby postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wymienionego wniosku o stwierdzenie nieważności odcinka drogi krajowej S11 Kołobrzeg – Poznań – Pleszew – Bytom, a w rezultacie pozbawił skarżącego możliwości uzyskania ochrony sądowej w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący rozwinął zarzuty sformułowane w podstawie kasacji oraz powtórzył argumentację zawartą w we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że przesłanki nieważności w niniejszej sprawie nie występują, należało ograniczyć się do rozważenia zarzutów podstaw kasacyjnych. Zarzut kasacji został tak sformułowany, że zawiera w swej treści kwestie proceduralne i materialne. Skarżący wskazał tylko naruszenie przepisów postępowania, ale powołał przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Nie określił sposobu naruszenia prawa materialnego lecz z łącznego sformułowania podstawy kasacji i jej uzasadnienia można odczytać skargę kasacyjną jako zawierającą zarzut błędnej i wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 59 ust.7 Prawa budowlanego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. Przejawem braku staranności, z jaką skargę kasacyjną sporządzono, jest przywołanie (w jednym fragmencie podstawy kasacji) przepisu art. 57 ust.7 zamiast art. 59 ust.7 Prawa budowlanego. Ze spostrzeżeń tych wynika, iż skarga kasacyjna nie jest precyzyjna, z tym, że w stopniu, który nie uniemożliwia merytorycznego odniesienia się do zasadniczej kontrowersji. Ocenę zasadności zastosowania w sprawie przepisu art. 59 ust.7 Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 27 marca 2003 r. rozpocząć trzeba od przypomnienia, że nowa regulacja weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. W odniesieniu do postępowań o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, w noweli zawarto przepisy intertemporalne. W myśl art. 7 ust.1 ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust.2. Przepis ten dotyczył wszelkich postępowań opartych o ustawę – Prawo budowlane (z wyłączeniem tych, o których mowa w ust.2, które to wyłączenie nie dotyczy niniejszej sprawy), a więc także postępowań o pozwolenie na użytkowanie obiektu. W stosunku do postępowań o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego wszczętych po wejściu w życie noweli, niezależnie od tego, kiedy było wydane pozwolenie na budowę, w myśl art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., należało stosować przepisy nowe. Tezę tę umacnia brzmienie art. 7 ust.3 noweli, normującego w sposób oryginalny jedyną sytuację związaną z pozwoleniem na użytkowanie, gdy pozwolenie na budowę wydano przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. W stosunku do takiej budowy wyłączono działanie nowych przepisów o obowiązkowej kontroli budowy. Żaden przepis nie wyłączył natomiast działania nowych przepisów regulujących pozwolenie na użytkowanie (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 708/08, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 574436). Dotyczy to także art. 59 ust.7 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przepis art. 59 ust.7 ma zastosowanie po uprzednim uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę. Przystępując do użytkowania inwestor ma obowiązek wykazać wykonanie budowy zgodnie z pozwoleniem na budowę. Interesy innych podmiotów, mających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, były chronione w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Podmiotom tym przysługiwał bowiem wówczas przymiot strony – do dnia wejścia w życie noweli z dnia 27 marca 2003 r. na podstawie art. 28 K.p.a., zaś od dnia 11 lipca 2003 r. na podstawie art. 28 ust.2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1174/07, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W konsekwencji przyjąć trzeba, że podmiot niebędący inwestorem nie ma interesu prawnego w postępowaniach nadzwyczajnych związanych z pozwoleniem na użytkowanie. Odnosi się to także do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Wniosek taki wynika bowiem nie tylko z odczytania zwrotu "postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie" jako oznaczającego także sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 146/10, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 597292). Istota tkwi przecież w charakterze i celu postępowań nadzwyczajnych. Zmierzają one do eliminacji bądź zmiany decyzji ostatecznych. Wpływ na taka korektę, pomijając postępowania z urzędu, mogą mieć tylko podmioty mające przymiot strony. Zgadzając się z poglądem, według którego podmiot, który nie był stroną postępowania zwykłego, może mieć interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym, zauważyć trzeba, ze pogląd ten opiera się na kategorii interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2000 r., sygn. akt IV SA 2328/99, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 657223; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 802/04, ONSA i wsa 2005/3/53). Przymiot strony, ze względów wskazanych wyżej, został natomiast w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego ograniczony do osoby inwestora. Zauważyć jeszcze można, iż nie jest zasadne twierdzenie skarżącego o wyłączeniu możliwości kontroli decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w trybie stwierdzenia nieważności, jeśli pozwolenie na użytkowanie jest korzystne dla inwestora. W myśl art. 157 § 2 K.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W rezultacie stwierdzić należy, że nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 59 ust.7 Prawa budowlanego. Sad pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu i trafnie przyjął, iż organy administracyjne prawidłowo zastosowały normę art. 157 § 3 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania. Nie było podstaw do zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.