I GSK 955/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Partycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 5 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 lutego 2016 r. sygn. akt I SA/Bd 26/16 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi Z. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2015 r., w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek: oddalił skargę, a także umorzył postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] września 2014 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie z [...] lipca 2014 r. odmawiające skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek za okres od marca 2009 r. do kwietnia 2014 r. na ubezpieczenie społeczne w łącznej kwocie 46.333,80 zł, na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 19.775,88 zł oraz za okres od marca 2009 r. do czerwca 2013 r. w łącznej kwocie 3.499,40 zł. Organ powołał się na obowiązek dbania o stan finansów publicznych, możliwość zabezpieczenia dochodzonych należności na ujawnionym majątku oraz instytucję uznania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Bd 1180/14 uchylił zaskarżoną decyzję. Wskazał, że organ musi określić na podstawie ustalonych faktów istnienie przesłanek umorzenia. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] listopada 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdził, że zobowiązany prowadził działalność gospodarczą pod firmą "[...]" w okresie od [...] kwietnia 2005 r. do [...] kwietnia 2014 r. (działalność została zawieszona). Z tego tytułu strona miała obowiązek opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Ponieważ skarżący nie wywiązał się z tego obowiązku w sposób prawidłowy, na koncie powstało zadłużenie. Odnosząc się do przesłanek umorzenia zaległości z art. 28 z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2013, poz. 1442 ze zm.; dalej: usus) ZUS wskazał, że będące przedmiotem postępowania zadłużenie objęte jest postępowaniem egzekucyjnym. Ponadto skarżący jest właścicielem składników majątkowych o znacznej wartości (nieruchomości gruntowe), zatem nie konkretyzuje się w tym przypadku przesłanka umorzenia zawarta w art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6 usus, bowiem na obecnym etapie nie można przesądzać braku możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ponadto wysokość nieopłaconych składek znacznie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Stąd też brak jest również konkretyzacji przesłanki umorzenia zawartej w pkt 4a. Nie toczyło się też postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne, tak więc nie zostały spełnione przesłanki ustawowe wskazane w art. 28 ust. 3 pkt 2 i 4 usus. W związku z tym, brak jest zarówno formalnych jak i merytorycznych podstaw dla podjęcia decyzji o umorzeniu należności w oparciu o art. 28 ust. 3 usus. Odnosząc się do przesłanek umorzenia zaległości z art. 28 ust. 3a usus w zw. z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003r. nr 141, poz. 1365 ze zm.; dalej: rozporządzenie) organ stwierdził, że w przypadku skarżącego nie stwierdzono żadnej z przesłanek wymienionych w tych przepisach, ponieważ skarżący posiada obecnie źródło dochodu w postaci dochodów z produkcji rolnej oraz dopłat bezpośrednich do gruntów ornych - średnia miesięczna ok. 1.058 zł (wg oświadczenia z maja 2014 r. 201,67 zł/m-c). Skarżący nie korzysta z pomocy społecznej. Dodatkowym dochodem w gospodarstwie domowym jest emerytura z KRUS matki R. W. w wysokości 899,41 zł. Łączny miesięczny dochód trzyosobowej rodziny wynosi ok. 1.957 zł. Miesięczne wydatki wg oświadczenia wynoszą łącznie 2.160 zł, w tym z tytułu miesięcznych opłat (np. energia, gaz) 1.500 zł (udokumentowano na kwotę 527,40 zł), kosztów związanych z leczeniem 100 zł, inne 560 zł (udokumentowano na kwotę 295,50 zł). Ponadto strona posiada majątek w postaci samochodów osobowych, ciągników rolniczych oraz nieruchomości. Wszystkie te fakty potwierdzają, że sytuacji skarżącego nie można uznać za zagrażającą zaspokojeniu podstawowych potrzeb życiowych. Pomimo, iż strona nie jest aktualnie w stanie spłacić jednorazowo należności, organ uznał, że nie można przesądzać braku możliwości spłaty zadłużenia w dłuższym okresie czasu, w ratach ustalonych w takiej wysokości, aby nie stanowiło to nadmiernego obciążenia budżetu domowego poprzez zawarcie umowy o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek. Ponadto strona nie wykazała, że poniosła jakieś straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić ją możliwości dalszego prowadzenia działalności. W sprawie, zdaniem organu, pomimo przedstawionej przez stronę sytuacji zdrowotnej jej i członków rodziny, nie występuje przesłanka mówiąca o pozbawieniu możliwości zobowiązanego uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, gdyż skarżący uzyskuje dochód z gospodarstwa rolnego oraz - jak sam oświadczył - poszukuje pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2016 r. oddalił skargę Z. W. Wskazał, że w sprawie nie wystąpiła całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, o której stanowi art. 28 ust. 3 usus, a z akt sprawy nie wynika, aby taki stan faktyczny był przez skarżącego kwestionowany. Istotne dla rozstrzygnięcia w sprawie są natomiast postanowienia zawarte w art. 28 ust. 3a usus, w którym ustawodawca stworzył organom możliwość umorzenia określonych zaległości z tytułu składek, mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Oceniając sprawę w zakresie zaistnienia przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek Sąd stwierdził, że z materiału dowodowego wynika, że skarżący osiąga stały dochód w postaci dochodów z produkcji rolnej oraz dopłat bezpośrednich do gruntów ornych. Na dochód rodziny składa się również zasiłek chorobowy otrzymywany przez żonę oraz emerytura matki. Wprawdzie zobowiązany i jego żona są chorzy, a matka skarżącego wymaga stałej opieki, ale okoliczności te nie pozbawiają strony możliwości uzyskiwania dochodu, gdyż uzyskuje ona stały przychód z gospodarstwa rolnego oraz dopłat do gruntów rolnych. W ocenie Sądu analiza sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącego doprowadziła organy do uzasadnionego stanowiska, co do braku istnienia przesłanek umorzenia, o których mowa w § 3 rozporządzenia z 2003 r. Podkreślił, że dokonując ustaleń organy orzekające mają obowiązek działać według zasad wynikających z art. 7, art. 10, art. 77, art. 80, art. 81 kpa i ocenić wyniki postępowania wyjaśniającego w granicach swobodnej oceny dowodów, na podstawie wiedzy i doświadczenia życiowego, wysnuwając z materiału dowodowego logicznie uzasadnione wnioski. Ustalenia dotyczące spełnienia, czy też nie przesłanek umorzenia odnosić się przy tym powinny do okoliczności istniejących w czasie podejmowania decyzji. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja zachowuje powyższe standardy, a wnioski dotyczące niespełnienia przez skarżącego przesłanek umorzenia nie są dowolne. Sąd podzielił pogląd zawarty w wyroku z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 301/06, że ZUS rozpoznając sprawę w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne winien rozważyć zastosowanie w takiej sprawie – zasady uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W ocenie Sądu organ mógł uwzględnić i wyważyć nie tylko ważny interes skarżącego, lecz również interes społeczny, czy interes ubezpieczonych, regularnie płacących składki i nie mogących ponosić konsekwencji za innych, nie płacących składek. Odmawiając umorzenia zaległości podatkowej ZUS nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Ponownie przeanalizował sytuację materialną oraz rodzinną skarżącego i stwierdził, że przedłożone przez stronę dokumenty nie potwierdzają okoliczności mogących uzasadniać umorzenie zaległości w oparciu o przepisy rozporządzenia. Według Sądu, wnioski organu są logiczne oraz konkretne i nie świadczą o przekroczeniu przez organ podatkowy granic uznania administracyjnego. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Z. W. wniósł o uchylenie decyzji w całości i umorzenie należności we wnioskowanym przez stronę zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wniósł także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I - naruszenie prawa materialnego, a w szczególności: 1. § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, iż sytuacja finansowa skarżącego umożliwia opłacenie należności z tytułu składek bez pozbawienia go i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb rodziny, a także iż użyty przez ustawodawcę zwrot "opłacić" jest równoważny spłacaniu zaległości w dłuższej perspektywie; 2. § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, iż na skarżącym nie ciąży konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorą matką, co pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu; II - naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności: 1. art. 107 § 1 kpa poprzez zaniechanie uzasadnienia faktycznego wyroku wyrażającej się w braku konkretnego wyliczenia, które na bazie poczynionych ustaleń pozwalałoby na wywiedzenie wniosków organu, zatwierdzonych przez Sąd; 2. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie dokładnego rozpatrzenia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami środka prawnego, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W sprawie nie występują żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, w pierwszej kolejności podlega rozpatrzeniu zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy, można przejść do kontroli jego subsumpcji pod zastosowany przepis prawa materialnego. Zarzuty procesowe strony sprowadzają się do wytknięcia Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 kpa, przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym brak konkretnych wyliczeń. Dotyczą one zatem przepisów których Sąd nie mógł naruszyć, bowiem ich nie stosował. Wbrew zarzutom środka prawnego w tym zakresie, organy administracji publicznej w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie administracyjne, a WSA w Bydgoszczy trafnie uznał, że w aspekcie procesowym działania ZUS były prawidłowe i zgodne z naczelnymi zasadami tego postępowania. Podkreślenia wymaga, że ustanowiona w art. 7 kpa i doprecyzowana w art. 77 § 1 kpa zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W tym celu obliguje organy do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pod kątem okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, wynikających z norm prawa materialnego. Przyjąć jednak należy, że w postępowaniu toczącym się wskutek złożenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, to przede wszystkim na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania, że zachodzą przesłanki uzasadniające zgłoszone żądanie na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 usus oraz art. 28 ust. 3a w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia. Ponadto to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości (v. wyroki NSA: z 13 marca 2013 r., II GSK 2132/11 i z 14 marca 2012 r. II GSK 149/11; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane tamże). Autor skargi kasacyjnej w aspekcie procesowym zarzuca brak realizacji naczelnej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej, a także wydanie decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego oraz przekroczenie granic uznaniowości przez organ. Skutkiem tego naruszenia była odmowa umorzenia zaległych składek, pomimo - zdaniem skarżącego kasacyjnie - istnienia uzasadnionych przesłanek do umorzenia należności. Należy zaznaczyć, że decyzja w sprawie umorzenia należności składkowych posiada charakter uznaniowy, co oznacza, iż organ może, ale nie musi udzielić stosownej ulgi, nawet w przypadku spełnienia przez podatnika wymaganych przesłanek. O tym sposobie normowania świadczy użycie w art. 28 ust. 2 i 3a usus określenia "mogą być umarzane" oraz zastosowanie w konstrukcji § 3 ust. 1 rozporządzenia terminu "może". Nawet zatem w przypadku wystąpienia okoliczności unormowanych w ww. przepisach ZUS nie jest bezwzględnie zobowiązany do umorzenia należności składkowych. Nie oznacza to jednak, co prawidłowo zauważył Sąd I instancji, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może być dowolna. W sprawie, sytuacja dowolności przy wydaniu decyzji nie miała miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy prawidłowo ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne pod kątem przestrzegania powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i słusznie przyjął, że organ administracyjny w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i na podstawie analizy tego materiału dokonał wszechstronnej oceny ustalonych okoliczności, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie - jak to wynika z akt administracyjnych - ZUS dopuścił wszystkie dowody na okoliczność sytuacji finansowej i zdrowotnej skarżącego. Dowody te stanowiły podstawę poczynionych w sprawie niewadliwych ustaleń faktycznych. Natomiast okoliczność, że skarżący nie godzi się z wnioskami prawidłowo wyciągniętymi z oceny dowodów nie oznacza, iż dowody te nie zostały wyczerpująco przez organ rozpatrzone. Uznanie za nieusprawiedliwione tej podstawy kasacyjnej, która odnosiła się do naruszenia przepisów postępowania oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie ustosunkowania się WSA w Bydgoszczy do stosowania prawa materialnego przez organy podatkowe orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Przechodząc do naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowanych w punkcie I petitum skargi kasacyjnej, należy je uznać za niezasadne. Kwestie związane z umorzeniem należności z tytułu składek normuje art. 28 usus oraz rozporządzenie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 usus, którego to przepisu kasator w ogóle nie wskazał, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2-4. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Zgodnie z art. 28 ust. 3a usus należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Treść art. 28 ust. 1 i 2 usus wskazuje, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Jednak wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W przypadku stwierdzenia w sprawie braku przesłanek do umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, konieczne jest uzasadnienie takiego stanowiska, z powołaniem się na konkretne dowody lub fakty. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonym wyroku zarzucanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów art. 28 ust. 3a usus oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia. W szczególności w skardze kasacyjnej nie podważono istotnego dla dopuszczalności umorzenia składek, w trybie art. 28 usus, ustalenia dokonanego przez ZUS i zaakceptowanego przez Sąd I instancji, a dotyczącego oparcia decyzji uznaniowej na dowolnych kryteriach. Przepis § 3 rozporządzenia wydany na podstawie delegacji ustawowej zawartej w przepisie art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wprawdzie nie zawiera wyczerpującego katalogu wszystkich przypadków zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy opłacaniu należności i uwzględnieniu stanu majątkowego i rodzinnego, ale niewątpliwie zawiera pełny katalog przesłanek umorzenia należności, które wszystkie odnoszą się do stanu majątkowego i rodzinnego zobowiązanego. WSA w Bydgoszczy prawidłowo ocenił, że w sprawie nie zachodziły przesłanki umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a usus w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia. Przesłanki odmowy umorzenia zaległości wynikające z przytoczonych wyżej przepisów prawa materialnego zostały szczegółowo omówione w zaskarżonej decyzji, a następnie ocenione w zaskarżonym wyroku, który został należycie uzasadniony, a zarzuty środka prawnego nie zdołały podważyć, tak oceny stanu faktycznego, jak i prawnego rozpatrywanej sprawy. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia - Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1); przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3). Sąd I instancji zasadnie przyjął, że żadna z wymienionych sytuacji nie zachodziła w przypadku skarżącego. W tym zakresie została dokonana analiza sytuacji życiowej i majątkowej skarżącego, prawidłowo wyważająca interes społeczny i interes strony, co znalazło odzwierciedlenie w treści uzasadnienia kontrolowanej przez ten Sąd decyzji. W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA w Bydgoszczy, że ze względu na to, iż skarżący oraz jego żona osiągają stały miesięczny dochód, posiadają majątek (nieruchomość, samochody, ciągniki), a matka skarżącego kasacyjnie otrzymuje świadczenia emerytalne, jest możliwość spłacenia należności, choćby w układzie ratalnym. Należy podkreślić, że umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, a nawet drastycznych, powstałych z przyczyn całkowicie obiektywnych (niezależnych od dłużnika), które w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Wskazać również należy, że umorzone składki w istocie pokrywają inni ubezpieczeni. Toteż, dbając o stan finansów funduszów emerytalno-rentowych ZUS musi każdorazowo ważyć zasadność podejmowanego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie WSA w Bydgoszczy trafnie uznał, że ustalone w sprawie możliwości płatnicze skarżącego pozwalają na systematyczne regulowanie należności. Z przedstawionych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.