II OSK 2029/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. [...] [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 677/15 w sprawie ze skargi J. [...] [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2015 znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 677/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] I. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2015r., znak [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] I. Sp. z o.o. w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 151 p.p.s.a, art. 145 §1 pkt. 1 lit. c, w zw. z art. 58 §1 kpa w zw. z art. 59 §2 kpa, poprzez oddalenie skargi i uznanie w ślad za organami administracyjnymi, że wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] maja 2015 roku nie zasługuje na uwzględnienie, w sytuacji gdy skarżący wykazał, że uchybienie terminowi do wniesienia zażalenia nastąpiło bez jego winy; skarżący nie miał bowiem wiedzy, że wspomniane postanowienie zostało wydane, został bowiem poinformowany o tym fakcie, dopiero w dniu 22 czerwca 2015 roku, kiedy odebrał pismo od poprzedniego pełnomocnika Spółki - radcy prawnego J. K. i niezwłocznie złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia omawianego zażalenia; 2) art. 151 p.p.s.a, art. 145 §1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a i w zw. z art. 58 §1 kpa, poprzez uznanie w ślad za organami administracyjnymi, że skarżącemu można zarzucić brak staranności w zakresie prowadzenia swoich spraw i bezpodstawne przyjęcie, że przeszkoda, która uniemożliwiała skarżącemu dochowanie terminu musi mieć charakter nagły, w sytuacji gdy nie wynika to z żadnego przepisu kpa, a skarżący niezwłocznie po powzięciu wiedzy o wydaniu przez PINB w Powiecie [...] postanowienia w dniu [...] maja 2015 roku złożył wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia. Wcześniej nie miał wiedzy odnośnie wydania i doręczenia tego postanowienia, gdyż wiedzę posiadał jedynie poprzedni pełnomocnik skarżącej, któremu zostało wypowiedziane pełnomocnictwo; 3) art. 151 p.p.s.a, art. 145 §1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a naruszenie art. 41 §1 kpa w zw. z art. 9 kpa, poprzez błędne przyjęcie za organami administracyjnymi, że skarżący naruszył wskazany przepis, informując organ o zmianie adresu swojej siedziby dopiero pismem z dnia 12 czerwca 2015 roku (zmiana siedziby nastąpiła w dniu 11 maja 2015 r.), w sytuacji gdy to na organie ciąży obowiązek (art. 9 kpa), pouczenia strony o powinności wynikającej z art. 41 §1 kpa i w związku z tym, strona postępowania administracyjnego ma obowiązek powiadamiania organu o każdej zmianie swego adresu dopiero po skutecznym pouczeniu go przez organ administracji o tym obowiązku i skutkach niezastosowania się do niego, a z treści postanowienia PINB w Powiecie [...] z dnia [...] maja 2015 roku ani z żadnego innego pisma kierowanego do strony w toczącym się postępowaniu, nie wynika aby została ona pouczona przez organ o obowiązkach związanych ze zmiana adresu siedziby spółki i konsekwencjach uchybienia tym obowiązkom. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że uchybienie terminowi do złożenia zażalenia nastąpiło bez jego winy, w rozumieniu art. 58 kpa. Spółka w dniu 10 maja wypowiedziała stosunek pełnomocnictwa radcy prawnemu J.K. i to na nim ciążył obowiązek powiadomienia organu o fakcie wypowiedzenia pełnomocnictwa. Na nim spoczywał równocześnie obowiązek niezwłocznego poinformowania spółki o doręczeniu mu wszelkich pism procesowych i dokumentów urzędowych. Spółka nie miała możliwości kontrolowania korespondencji przychodzącej na adres kancelarii pełnomocnika w Ł. Na prośbę spółki o wyjaśnienie przyczyn, dla których postanowienie PINB z dnia [...] maja 2015 roku, zostało przekazane Spółce dopiero pismem z dnia 16 czerwca 2015 roku, radca prawny J. K. wyjaśnił, że od 24 maja do 15 czerwca przebywał na urlopie wypoczynkowym a korespondencja odebrana została przez jego brata. Jakkolwiek by nie było spółka nie miała możliwości dowiedzenia się, że jej pełnomocnikowi (byłemu) została doręczona korespondencja, z odbiorem której wiązało się rozpoczęcie biegu 7 dniowego terminu do wniesienia zażalenia. To bowiem na poprzednim pełnomocniku ciążył obowiązek poinformowania spółki o fakcie doręczenia postanowienia lub jakiejkolwiek innej korespondencji a to nastąpiło dopiero w dniu 22 czerwca 2015 roku. Spółka nie może z tego powodu ponosić negatywnych konsekwencji, zwłaszcza, że pełnomocnictwo wypowiedziane zostało już w dniu 10 maja 2015 roku, a postanowienie PINB w Powiecie [...] wydane zostało dopiero w dniu 13 maja 2015 roku, a zatem w okresie kiedy J. K. nie był już pełnomocnikiem spółki, o czym powinien był organ niezwłocznie powiadomić. Zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki nie jest zasadny również inny argument Sądu I instancji, wg którego przywrócenie terminu nie jest możliwe, bowiem skarżącemu można zarzucić brak staranności w zakresie prowadzenia swoich spraw. Spółka w najszybszym możliwym momencie podjęła działania mające na celu poinformowanie organu o tym, że były pełnomocnik z opóźnieniem poinformował spółkę o fakcie wydania postanowienia z dnia [...] maja 2016 roku. Czynienie z tego faktu zarzutu wobec spółki jest przejawem złej woli zarówno organów administracyjnych, których priorytetowym zadaniem powinno być działanie w taki sposób, aby petenci mieli do nich zaufanie. W kontekście postępowania toczącego się latami, występowania rażących i notorycznych naruszeń zasady prawidłowego doręczania pism stronie przez organy nadzoru budowlanego oraz braku pouczenia strony o konieczności zawiadomieniu organu o zmianie adresu siedziby spółki i wypowiedzeniu pełnomocnictwa, zarzut niedbalstwa jest całkowicie nieadekwatny do zaistniałego stanu faktycznego i stanowi przejaw nieprocjonalności działania organu administracji publicznej. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że w istocie stanowisko zajęte przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podtrzymane przez Sąd I instancji, w żadnej mierze nie odpowiada przesłankom przywrócenia terminu przewidzianym w art. 58 KPA i powinno zostać potraktowane jako próba narzucenia stronie rygorów przewidzianych dla dowodzenia w przypadku, gdy wedle brzmienia przepisu wystarczy uprawdopodobnienie, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy strony. Analiza stanu faktycznego przedmiotowej sprawy oraz przedstawionych przez stronę argumentów powinna prowadzić do wniosku, że wniosek strony o przywrócenie terminu na wniesienie zażalenia spełniał wymogi określone w art. 58 KPA. Dlatego też, wniosek strony powinien był zostać uwzględniony przez organ administracji publicznej, czego organ jednak błędnie nie dokonał a czego nie dostrzegł również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. W ocenie skarżącego Sąd I instancji bezzasadnie przyjął, że nie doszło do naruszenia przez PINB w [...], art. 9 kpa. Analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji, a zwłaszcza postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] maja 2015 roku, wskazuje, że organ ani razu nie zawarł w przesyłanej skarżącemu dokumentacji, pouczenia o obowiązku informowania o każdorazowej zmianie adresu, jak również o ewentualnych konsekwencjach nie uczynienia zadość temu obowiązkowi. Brak pouczenia, stanowi naruszenie przez organ obowiązku, o którym mowa w art. 9 kpa, a w związku z tym skarżący nie może ponosić żadnych negatywnych konsekwencji zaniedbań organu. Absurdalne są twierdzenia Sądu I instancji, który wskazuje, na pouczenia, które były zawarte w pismach z dnia 6 sierpnia 2012 roku, czy 20 sierpnia 2014 roku. Organ, czego nie zrobił miał obowiązek zamieścić stosowne pouczenie w treści postanowienia z dnia [...] maja 2015 roku, a skoro tego nie uczynił, to nie może zarzucać spółce niedopełnienia obowiązków informacyjnych określonych w art. 41 kpa. Ponadto Sąd I instancji pozostał bierny, wobec argumentacji skarżącej, odnośnie zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 8 KPA, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wiąże się m.in. z prawidłowym doręczaniem pism do odpowiednich podmiotów. Nie można więc abstrahować od okoliczności, iż w niniejszej sprawie kilkukrotnie miały miejsca naruszenia zasady doręczania pism stronie. Sąd I instancji nie wziął w ogóle pod uwagę, że do uchybień o kluczowym charakterze doszło już w początkowym okresie biegu sprawy, tj. w latach 2007-2010, kiedy to szereg pism (w tym decyzji) organów nadzoru był kierowany do spółki [...] P. Sp. z o.o. zamiast do inwestora - spółki [...] P. Sp. z o.o. Sp. k., której następcą prawnym, w związku z przejęciem tej spółki, jest spółka [...] I. Sp. z o.o. Błędnie doręczone zostały między innymi: decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...].04.2010 r. o sygn. [...], decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...].01.2010 r. o sygn. [...], decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...].10.2008 r. o sygn. [...], postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...].07.2008 r. o sygn. [...], decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...].02.2008 r. o sygn. [...], postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...].01.2008 r. o sygn. [...]. Powyższą okoliczność potwierdza też decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].07.2010 r. Sąd I instancji bezkrytycznie przeszedł do porządku dziennego, nad faktem, że wskazane naruszenia zasady prawidłowego doręczania pism miały miejsce w kluczowym etapie budowy budynku przy ul. R., w którym inwestor miał relatywnie największą możliwość dokonywania zmian na budowie w reakcji na zastrzeżenia działania organu nadzoru budowlanego. Zestawiając poczynione powyżej rozważania z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ale również w postanowieniu odmawiającym stronie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...].05.2015 r. nr [...], trzeba dojść do wniosku, iż w realiach niniejszej sprawy pozbawienie strony możliwości wniesienia zażalenia jest ewidentnie sprzeczne z zasadą zaufania do władzy publicznej oraz z zasadą praworządności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu przepisów postępowania chociaż przepis ten nie został w niej powołany. Na wstępie zauważyć jednakże należy, odnosząc się do redakcji zarzutów, że art. 151 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wykluczają się wzajemnie. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na postanowienie organu nadzoru budowlanego. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, oczywiście w powiązaniu, jak to uczyniła, z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Zarzuty w skardze kasacyjnej są w zasadzie tożsame z zarzutami, jakie zostały sformułowane w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odniósł się w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów, równocześnie podzielając stanowisko prawne [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko. Na wstępie należy podkreślić, że aby można było mówić o przywróceniu terminu muszą być spełnione łącznie 4 następujące przesłanki, wskazane w art. 58 § 1 i 2 k.p.a.: wniesienie prośby o przywrócenie terminu, uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, prośba ta musi być wniesiona w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i dopełnienie czynności dla której określony był termin jednocześnie z wniesieniem prośby - w niniejszej sprawie tj. wniesienie odwołania. Odnośnie pierwszej przesłanki podkreślić trzeba, że "nie jest możliwe przywrócenie terminu z urzędu - bez złożenia stosownego wniosku przez osobę zainteresowaną" (H. Knysiak-Molczyk, Problematyka wstępnego postępowania odwoławczego, "Glosa" 2000, nr 12, s. 6). Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu. Skarżąca tę przesłankę spełniła poprzez złożenie stosownej prośby. Następną przesłanką jest uprawdopodobnienie braku winy, dlatego też obowiązkiem osoby ubiegającej się o przywrócenie terminu jest jedynie uprawdopodobnienie, tj. uwiarygodnienie, a nie udowodnienie istnienia okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu. Z utrwalonego orzecznictwa NSA wynika, że o braku winy zainteresowanego podmiotu w zachowaniu terminu można mówić jedynie wówczas, gdy zainteresowany podmiot działał z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanej (por. wyrok NSA OZ w Lublinie z 8 lipca 1998 r., I SA/Lu 727/97 - LexPolonica nr 341817; wyrok NSA OZ w Szczecinie z 2 lutego 2000 r., SA/Sz 2125/98 - LexPolonica nr 350238). W wyroku z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1718/96 natomiast Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że o braku winy strony w niedopełnieniu w ustawowym terminie określonej czynności procesowej można mówić tylko w przypadku uprawdopodobnienia przez nią, że dopełnienie czynności było niemożliwe z powodu przeszkody nagłej i nie do przezwyciężenia, tj. takiej której strona nie mogła przezwyciężyć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego lub jego pełnomocnika zalicza się np. przerwę w komunikacji, powódź, pożar, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inna osobą nawet zwolnienie lekarskie od pracy nie jest potwierdzeniem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu. Zgodzić się należy ze stanowiskiem sądu I instancji, że ta przesłanka nie została spełniona przez skarżącą spółkę. Skarżąca kasacyjnie uznaje, że jedyną i wystarczającą przesłanką braku jej winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia był fakt, że [...] I. sp. z o. o. nie miała wiedzy, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] maja 2015 roku zostało wydane bowiem poinformowana została o tym dopiero w dniu 22 czerwca 2015 roku, kiedy odebrała pismo od poprzedniego pełnomocnika spółki - radcy prawnego J. K.. Ma rację sąd wojewódzki, że w/wym. postanowienie organu I instancji zostało doręczone (26 maja 2015r.) skarżącej spółce prawidłowo - na adres znany organowi w dacie wydania i wysłania postanowienia stronom t.j. do rąk ustanowionego przez nią pełnomocnika. Organ nadzoru budowlanego nie miał wiedzy, że 10 maja 2015r. [...] I. sp. z o. o. wypowiedziała pełnomocnictwo radcy prawnemu J. K., a 11 maja tego roku spółka zmieniła adres swojej siedziby. Dopiero 12 czerwca 2015r. czyli 32 dni po tych zdarzeniach skarżąca kasacyjnie powiadomiła o tych faktach organ administracji. Świadczy to ewidentne o braku staranności w prowadzeniu własnych spraw. Zaniedbanie jest tu przede wszystkim samej spółki ale wina profesjonalnego pełnomocnika, który odebrał postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] i nie zawiadomił o tym strony, którą reprezentował oczywista. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że na równi z winą strony traktuje się zaniedbania profesjonalnego pełnomocnika, w wyniku których dochodzi do uchybienia terminu. Zgodzić się należy też z sądem I instancji, że brak doręczenia ww. postanowienia bezpośrednio skarżącej spółce na jej adres po zmianie jej siedziby było następstwem nieprawidłowego wykonania obowiązków informacyjnych określony w art. 41 § 1 i 2 k.p.a. Przepis ten nakłada na strony oraz ich przedstawicieli i pełnomocników obowiązek zawiadamiania organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu gdyż w razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Skarżąca kasacyjnie z tego obowiązku wywiązała się dopiero w dniu 12 czerwca 2015r., ale już po prawidłowym doręczeniu postanowienia organu nadzoru budowlanego. Pouczenia o obowiązku zawiadamiania organu o każdej zmianie swego adresu wynikającego z w/wym. przepisu były zawierane w licznych pismach (zawiadomienia karty: 46,58,65 akt administracyjnych), kierowane do pełnomocnika poprzednika prawnego skarżącej spółki [...] P. Sp. z o. o. spółka komandytowa. Skarżąca kasacyjnie potwierdza, że [...]. I. sp. z o. o. jest następcą prawnym wyżej wymienionej spółki. Przejęcie praw i obowiązków ww. podmiotu nastąpiło w dniu 17 grudnia 2014 r., a w dniu 4 maja 2015 r. skarżąca spółka udzieliła pełnomocnictwa w przedmiotowym postepowaniu temu samemu radcy prawnemu, który do czasu przejęcia reprezentował poprzednika prawnego skarżącej spółki (tj. radcy prawnemu J. K.). Nie można zatem zasadnie twierdzić, że skarżąca kasacyjnie nie została pouczona o obowiązku informacyjnym określonym w art. 41 k.p.a. Podnoszenie na tym etapie postępowania błędnych doręczeń licznych decyzji i postanowień skarżącej spółce, od których złożono stosowne odwołania jest niezrozumiałe. Dlatego jeszcze raz należy stanowczo podkreślić, że brak staranności [...] I. sp. z o. o. sprawia, że wskazana przez skarżącą przyczyna uchybienia terminowi do złożenia zażalenia jest przez nią wyłącznie zawiniona i nie może skutkować uwzględnieniem wniosku strony o przywrócenie terminu. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.