VII SA/Wa 1351/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant ref. staż. Marcin Sieradzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą we [...] na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia zobowiązań Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] oddala skargę Uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Zarząd Powiatu [...] na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 oraz art. 26 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm., dalej: ustawa o samorządzie powiatowym) oraz art. 72 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 217 ze zm., dalej: ustawa o działalności leczniczej) oraz § 1 Uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie przekształcenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] oraz Uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie ustalenia wskaźnika i przejęcia zadłużenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] - przejął zobowiązania Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] (dalej: SPZOZ) według załącznika nr 1 "Wykaz zadłużenia SPZOZ w [...] przejmowanego przez Powiat [...] przed dniem przekształcenia tj. na dzień [...].12.2013 r." (§ 1). W § 2 oświadczył, że spłaci przejęte zobowiązania, o których mowa w § 1, po zabezpieczeniu finansowania w budżecie Powiatu [...]. Środki przeznaczone na spłatę zobowiązań zostaną pokryte ze środków budżetu Powiatu [...]. W dniu 4 marca 2015 r. [...] S.A. z siedzibą we [...] w trybie art. 87 ust 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym wezwała Zarząd Powiatu [...] do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że uchwała narusza art. 72 ust 2 ustawy o działalności leczniczej poprzez przejęcie niewymagalnych jeszcze zobowiązań SPZOZ [...] z naruszeniem ustawowego pierwszeństwa najdalej wymagalnych należności, w tym należności przysługującej wzywającemu. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Zarząd Powiatu [...] uznał je za bezzasadne podkreślając, że wezwanie nie mieści się w zakresie określonym w art. art. 87 ust 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Skargę na wyżej wskazaną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] S.A. z siedzibą we [...] domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 72 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej poprzez dowolne, sprzeczne z dyrektywą wyrażoną w naruszonym przepisie, ustalenie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] podlegających przejęciu przez podmiot tworzący, a w konsekwencji przejęcie przez podmiot tworzący wierzytelności Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...], które w chwili przejęcia były niewymagalne bądź wymagalne później aniżeli pozostałe wierzytelności. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wśród wskazanych należności znalazły się m.in. kredyt długoterminowy udzielony przez [...] Bank [...] S.A. z siedzibą w [...] nr [...], kredyt udzielony przez [...] Bank [...] S.A. z siedzibą w [...] nr [...] oraz umowa subrogacji nr [...] zawarta z [...] S.A. z siedzibą w [...]. Łączna suma wierzytelności ze wskazanych tytułów wynosi 18 378 653,02 zł. Zgodnie z treścią art. 72 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej, przejęciu zobowiązań przekształcanego podmiotu w pierwszej kolejności podlegają zobowiązania wymagalne najdawniej obejmujące kwotę główną wraz z odsetkami. Tymczasem na chwilę przejęcia tych zobowiązań, przedmiotowe wierzytelności nie posiadały przymiotu wymagalności, a tym samym nie powinny stanowić przedmiotu przejęcia przed wierzytelnościami wymagalnymi, którym przysługuje na mocy art. 72 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej ustawowe pierwszeństwo. Tym samym Zarząd Powiatu [...] dokonał nieprawidłowej oceny stanu zadłużenia SPZOZ i w konsekwencji nieprawidłowo wyselekcjonował zadłużenia tego podmiotu podlegające przejęciu, co stanowi oczywiste naruszenie powołanego przepisu. Jednocześnie wskutek przejęcia przez Powiat [...] wierzytelności wynikających z omówionych wyżej umów kredytowych i umowy subrogacji, wierzytelność skarżącej, dłużej wymagalna od wskazanych wyżej, nie została objęta przejęciem. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżąca nie posiada legitymacji do złożenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi " Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeśli brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 p.p.s.a.), a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). (...)". Inaczej natomiast została skonstruowana skarga na uchwałę lub zarządzenie organu powiatu uregulowana w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.). Przepis 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że " Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Ustawa samorządowa wprowadza więc wymóg naruszenia interesu lub uprawnienia przez uchwałę organu powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, co stanowi pewne zwężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotowa skarga została wniesiona na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, a zatem Sąd jest zobligowany do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie strona skarżąca wniosła skargę na uchwałę Zarządu Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2014r w sprawie przejęcia zobowiązań Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...], którego wierzycielem jest strona skarżąca. W ocenie skarżącej spółki uchwała narusza jej interes prawny poprzez naruszenie ustawowego uprawnienia skarżącej do pierwszeństwa w zaspokojeniu wierzytelności przysługujących wobec SPZOZ [...], które nie zostały objęte przejęciem. Prawa skarżącej jako wierzyciela wynikają więc jedynie ze stosunku cywilnoprawnego. Tym samym interes prawny (uprawnienie) skarżącej spółki jako wynikający ze stosunku cywilnego, poprzez posiadanie przez skarżącą wierzytelności wobec Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] znajdujący ochronę w postępowaniu cywilnoprawnym, nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodzić należy się z poglądem wyrażonym przez NSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 listopada 2004 r. (GSK 637/04, Lex nr 162213), że decydujące znaczenie dla legitymacji procesowej ma publicznoprawne kryterium interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego. Interes (uprawnienie) z zakresu administracji publicznej wypływa z ochrony dobra publicznego, ma po stronie organu obowiązek realizacji zadań publicznych, co do zasady - umocowanie w normach prawa administracyjnego i służy zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnej. Oznacza to, że interesu prawnego (uprawnienia) z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z interesem cywilnym, aczkolwiek może on wywołać skutki w sferze cywilnoprawnej. Legitymacji do złożenia skargi do sądu administracyjnego nie ma zatem jednostka, która wyprowadza interes prawny z tytułu wyłącznie cywilnoprawnego (vide wyrok NSA z dnia 04.09.2007 r., II OSK 753/07, Lex nr 384351 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 08.12.2005 r., II SA/Łd 338/09, Lex nr 583201). Skarga uregulowana w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie jest skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis) i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia ( por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r, OSK 1437/2004, wyrok NSA z 24.08.2007r, II OSK 1033/07, wyrok NSA z 9 czerwca 2014r, II OSK 87/13 ). Nietrafnie więc skarżąca podnosi, że celem wniesienia skargi jest ochrona interesu publicznoprawnego, który został naruszony poprzez wadliwie zastosowany art. 72 ust 2 ustawy o działalności leczniczej. W tym stanie rzeczy skarga, jako wniesiona przez podmiot nieposiadający ku temu legitymacji procesowej, nie może zostać uwzględniona. Z tego względu, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjni orzekł o oddaleniu skargi.