II OSK 1472/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Olsztyna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3545/15 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Olsztyna na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt: IV SA/Wa 3545/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak ustalił to sąd wojewódzki, Prezydent Miasta [...] w dniu [...] maja 2012 r., po rozpatrzeniu wniosku [...], wydał decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie dwóch odcinków sieci gazowej średniego ciśnienia [...] przy ul. [...],[...] i [...] na działkach nr geod. [...] obręb [...] oraz [...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb geod. nr [...] w [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. nałożył na Prezydenta [...] karę pieniężną w wysokości 14 000 zł za wydanie decyzji lokalizacyjnej z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 199, ze zm., Upzp). Prezydent [...] wniósł zażalenie na powyższe postanowienie Wojewody [...] wskazując, że wniosek o wydanie decyzji wpłynął do Urzędu Miasta [...] w dniu 21 lutego 2012 r. Pełnomocnik wnioskodawcy K. H. uzupełnił wniosek w dniu 20 marca 2012 r. poprzez wskazanie jako inwestora [...]. Biorąc pod uwagę, że pełnomocnik dokonał uzupełnienia podania, należało – w ocenie organu gminy – przyjąć, iż wnioskodawca został zawiadomiony przez pracownika prowadzącego sprawę o konieczności uzupełnienia braków wniosku. Prezydent [...] wskazał jednak, że nie miał możliwości wyjaśnienia sposobu zawiadomienia wnioskodawcy o tych brakach wniosku, ponieważ pracownik urzędu prowadzący sprawę nie pracuje w nim od sierpnia 2013 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju rozpoznając zażalenie Prezydenta [...] powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Organ II instancji zaznaczył, że regulacja przyjęta w art. 51 ust. 2, 2b i 2c Upzp jest co do zasady zbieżna z treścią art. 35 ust. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm., uPb) co powoduje, iż w procesie wykładni art. 51 ust. 2, 2b i 2c Upzp można posiłkować się orzecznictwem sądowoadministracyjnym, a także tezami doktryny, które powstały na gruncie odpowiednich przepisów uPb. W ocenie tego organu brzmienie art. 51 ust. 2 Upzp nie daje podstaw do uznaniowości, wymierzenie kary jest obligatoryjne. Organ zażaleniowy podzielił ustalenia poczynione przez wojewodę. Zaakceptował, że postępowanie w sprawie decyzji lokalizacyjnej toczyło się przez 93 dni. Rozpoczęło się następnego dnia po dniu wpływu wniosku do Urzędu Miasta [...], tj. w dniu 22 lutego 2012 r., a zakończyło w dniu, w którym została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. w dniu [...] maja 2012 r. Po arytmetycznym odliczeniu od okresu biegu całego postępowania, tj. od 93 dni, ustawowych 65 dni przewidzianych na wydanie decyzji lokalizacyjnej, zwłoka organu wyniosła 28 dni. Sąd dalej w wyroku wskazał, że Minister nie podzielił stanowiska żalącego się, iż termin 65 dni na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego należy liczyć od momentu kompletności wniosku. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 2 Upzp właściwy organ powinien wydać decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Natomiast w przypadku uznania, że wniosek o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego był niekompletny pod względem formalnym, Prezydent [...] obowiązany był wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia w oparciu o art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., K.p.a.), pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, wezwanie o uzupełnienie braków formalnych wniosku nie zostało w żaden sposób udokumentowane. Zdaniem Ministra brak zachowania procedury określonej w art. 64 § 2 K.p.a. nie pozwala na odliczenie od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji okresu związanego z ewentualnym uzupełnieniem wniosku. Brak wystosowania do inwestora wezwania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. można zatem uznać za zwłokę spowodowaną przyczyną zależną od organu. Skargę na powyższe postanowienie do WSA w Warszawie wniósł Prezydent Miasta [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W obszernym uzasadnieniu skargi strona skarżąca polemizuje z przyjętym ustaleniem daty początku biegu terminu 65 dni do wydania decyzji lokalizacyjnej. Przywołuje orzecznictwo sądów administracyjnych i twierdzi, że wniosek inwestora nie spełniający wymagań prawnych umożliwiających przystąpienie do rozważania jego zasadności, czyli pozbawiony wszystkich istotnych elementów formalnych (przykładowo wymaganych w art. 35 ust. 1 pkt 3 lub 4 uPb) i dlatego wymagający usunięcia określonych nieprawidłowości – nie wszczyna postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę (vide: np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2009 r. II OSK 1118/08). Dalej skarżący podnosił, że jeżeli wniosek posiada liczne braki formalne, bądź nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych, jak w tym przypadku w przepisach Upzp to postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego mogło rozpocząć się dopiero od chwili uzupełnienia wniosku, tj. w dniu 20 marca 2012 r. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił. W motywach wyroku przyjęto, że bieg ustawowego terminu 65 dni na załatwienie sprawy przez skarżący organ gminy rozpoczął się dnia 22 lutego 2012 r. Sąd wojewódzki wyjaśnił, że jeśli organ zadecydował, iż wniosek nie jest kompletny – co nie jest oczywiste – miał obowiązek zastosowania art. 64 § 2 K.p.a. Wówczas bieg terminu 65 dni rozpocząłby się następnego dnia po wpłynięciu wniosku, ale czas wyznaczony od dnia wysłania wezwania o uzupełnienie do dnia wpływu do organu uzupełnionego wniosku podlegałby wyłączeniu z owego terminu załatwienia sprawy. Stosownie bowiem do art. 51 ust. 2c Upzp do terminu, o którym mowa w ust. 2 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Skoro organ zaniechał tej czynności oznacza, że przyjął (co – zdaniem tegoż sądu – wydaje się być uzasadnione w świetle dowodów znajdujących się w aktach), iż wniosek był kompletny i bieg terminu rozpoczął się następnego dnia po jego złożeniu. W ocenie sądu pierwszej instancji skutkuje to niewątpliwie przekroczeniem terminu w dniach, w ilości jak wynika to z zaskarżonego postanowienia. Reasumując sąd wojewódzki stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie miały miejsca żadne nadzwyczajne czynności ani zdarzenia, których terminy mogły zostać odliczone od czasu trwania postępowania w sprawie na podstawie art. 51 ust. 2c Upzp i z tych względów ocenił skargę jako nieuzasadnioną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji organ ten zarzuca: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., Ppsa) – naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 51 ust. 2c Upzp poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że podlega on zastosowaniu tylko w przypadku przeprowadzenia przez organ procedury pisemnego wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku przewidzianej w art. 64 § 1 K.p.a., podczas gdy zastosowanie tego przepisu nie jest uzależnione od spełnienia żadnych dodatkowych przesłanek poza wystąpieniem faktycznego okresu opóźnienia nie podlegającego wliczeniu do 65-dniowego terminu; 2) art. 51 ust. 2 Upzp poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych sprawy Prezydent Miasta [...] wydał decyzję lokalizacyjną z naruszeniem ustawowego terminu, podczas gdy wystąpiły okresy podlegające nie wliczaniu do 65-dniowego terminu określonego w tym przepisie, w konsekwencji czego "decyzja" została wydana bez naruszenia ustawowego terminu. II. na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, Pusa) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż decyzje wydane zostały bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało nieustaleniem w jakiej dacie nastąpiło telefonicznie wezwanie pełnomocnika wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w konsekwencji czego nieustalone zostały okresy nie podlegające wliczeniu do 65-dniowego terminu przewidzianego w art. 51 ust. 2 Upzp; 2) art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 63 § 2 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nie uchyleniu "decyzji" organów obu instancji, pomimo że w sprawie nie zastosowano art. 63 § 2 K.p.a., w konsekwencji czego uznano, iż nie było konieczne określenie w samym wniosku, podczas gdy element ten uniemożliwiał Prezydentowi [...] procedowanie w sprawie. Mając na uwadze powyższe zarzuty organ wnosi o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezydent Miasta [...] wskazuje, że niezaprzeczalnie fakt wezwania inwestora do uzupełnienia złożenia wniosku miał miejsce. Brak utrwalenia tej czynności nie może jednak – zdaniem tegoż organu –godzić w sytuację prawną organu prowadzącego postępowanie. Wskazuje ponadto, że pisemne wezwania do uzupełnienia braków formalnych, choć uchronią organ przed nałożeniem kary pieniężnej za okresy tożsame jak w rozpatrywanym postępowaniu, bezwzględnie wydłużą procedurę wydawania decyzji lokalizacyjnych, co stoi w sprzeczności z celem przepisu wprowadzającego 65-dniowy termin, który ma działać mobilizacyjnie, aby decyzje te były wydawane w jak najszybszym terminie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (obecnie: t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związanym granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. A. Na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania, które Sąd postanowił rozpoznać łącznie, gdyż pozostają ze sobą w ścisłym związku, a to art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 63 § 2 K.p.a. W sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydaje w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym – wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 51 ust. 1 pkt 2 Upzp). Z mocy art. 51 ust. 2 Upzp w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, tym organem wyższego stopnia jest wojewoda (art. 51 ust. 2a Upzp). Jednocześnie w przepisie art. 51 ust. 2c Upzp określono, że do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Ustalenia sądu pierwszej instancji są niewadliwe. Jak wynika bowiem z przyjętego w wyroku, niespornego stanu faktycznego wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wpłynął do Urzędu Miasta [...] w dniu 21 lutego 2012 r. Pełnomocnik wnioskodawcy – K. H. uzupełnił następnie ten wniosek w dniu 20 marca 2012 r. poprzez wskazanie jako inwestora [...]. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 57 § 1 K.p.a., że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Od dnia następnego po złożeniu wniosku, tj. dnia 22 lutego 2012 r. nastąpiło zatem rozpoczęcie biegu terminu na załatwienie sprawy. Jako bezsporne w sprawie przyjęto, że wniosek ten był kompletny, jeśli chodzi o dokumentację, a jedyną kwestią budzącą wątpliwości było wyraźne wskazanie inwestora w dokonanym przez jego pełnomocnika uzupełnieniu, co nastąpiło w dniu 20 marca 2012 r. Z akt postępowania lokalizacyjnego wynika, że zostało załączone wraz z wnioskiem pełnomocnictwo dla K. H. do reprezentowania inwestora tj. [...] w sprawie. Chociaż w samym wniosku nie określono tej spółki jako inwestora, to jednak z dokumentów załączonych do wniosku wynika, że owym inwestorem bezspornie była [...], nie zaś K. H. jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą. Nie powinno zatem budzić wątpliwości organu, że wnioskodawcą jest owa spółka, nie zaś K. H. Z tego też powodu organ gminy nie zastosował trybu wezwania do usunięcia braków, o którym mowa w art. 64 § 2 K.p.a. Jeśli organ gminy zadecydował, że wniosek nie jest kompletny – co nie jest oczywiste – miał obowiązek zastosowania art. 64 § 2 K.p.a. Wówczas – jak trafnie zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji – bieg terminu 65 dni na wydanie decyzji rozpocząłby się następnego dnia po wpłynięciu wniosku, ale czas wyznaczony od dnia wysłania tego wezwania do dnia wpływu do organu uzupełnionego wniosku podlegałby wyłączeniu z owego terminu, stosownie do art. 51 ust. 2c Upzp. Skoro organ gminy zaniechał tej czynności, to oznacza, że przyjął, iż wniosek był kompletny i bieg terminu załatwienia przezeń sprawy rozpoczął się następnego dnia po jego złożeniu. Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej, dotyczącej naruszenia przez sąd pierwszej instancji oraz organy orzekające w sprawie przepisów procesowych należy wskazać, że w toku postępowania strona skarżąca wyraziła jedynie przypuszczenie, że uzupełnienie braków wniosku mogło nastąpić na skutek telefonicznego wezwania, na poparcie czego nie przedstawiła żadnych dowodów, które uprawdopodabniały to twierdzenie. Materiał dowodowy stanowiący podstawę do wydania rozstrzygnięcia w tym postępowaniu, stanowiącym w istocie postępowanie nadzorcze co do prawidłowości toku prowadzonego postępowania, opiera się na materiale dowodowym wytworzonym przez stronę skarżącą będącą organem odpowiedzialnym za przebieg postępowania lokalizacyjnego i jego gospodarzem. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie nałożenia kary, ani sąd administracyjny, nie ma obowiązku poszukiwać dowodów usprawiedliwiających zwłokę organu w sytuacji, gdy nie ma przesłanek wskazujących, iż materiał dowodowy obrazujący przebieg postępowania lokalizacyjnego nie jest kompletny, a Prezydent Miasta [...] tego nie wykazuje. Organy administracji publicznej, w myśl art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Natomiast nie oznacza to obowiązku podjęcia jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia oznaczonej sprawy. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stan faktyczny wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla prawidłowego wyliczenia – w oparciu o treść art. 51 ust. 2 i ust. 2c Upzp – czasu zwłoki Prezydenta [...] w wydaniu omawianej decyzji lokalizacyjnej. Wbrew więc twierdzeniu skarżącego organu, postępowanie przed organem II instancji przeprowadzone zostało zgodnie z ogólnymi zasadami procedury administracyjnej, a ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez Ministra wyczerpują istotę sprawy. W toku prowadzonego postępowania zabezpieczono realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy, jak również zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). B. W konsekwencji nietrafności zarzutu z art. 174 pkt 2 Ppsa nie jest zasadny też zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 2c Upzp poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że podlega on zastosowaniu tylko w przypadku przeprowadzenia przez organ procedury pisemnego wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, przewidzianej w art. 64 § 1 K.p.a. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu zauważyć należy, że w aktach sprawy prowadzonej przez Prezydenta Miasta [...] brak jest dokumentu potwierdzającego ustne lub telefoniczne wezwanie inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Organ gminy nie utrwalił tej czynności w formie protokołu (art. 67 K.p.a.) lub adnotacji podpisanej przez stronę, w których to dokumentach wskazane zostałyby istotne motywy przemawiające za dokonaniem czynności procesowej w formie ustnej oraz treść wezwania. Jedyną informacją dotyczącą stwierdzonych nieprawidłowości wniosku, jaka znajduje się w aktach sprawy administracyjnej, jest odręczne wskazanie inwestora wniosku oraz umieszczenie przy tym daty uzupełnienia wniosku przez pełnomocnika inwestora wraz z jego podpisem "20.03.2012 r.", a także widniejący tam podpis pracownika organu. Potwierdzenia dokonania czynności wezwania inwestora przez organ do usunięcia braków nie może stanowić adnotacja pełnomocnika inwestora na wniosku wskazująca, że "Uzupełniłem dnia 20.03.2012 r. K. H.". Z adnotacji o takiej treści nie wynika, czy inwestor uzupełnił wniosek z własnej inicjatywy, czy na wezwanie organu i czy zrobił to w zakreślonym przez organ terminie. Treść wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, określona w art. 54 § 1 K.p.a. zawierać powinna m. in. przedmiot wezwania i formę jego zadośćuczynienia, termin do którego żądanie powinno być uzupełnione, skutki prawne niezastosowania się do wezwania. Należy wskazać, że nawet gdyby wezwanie do uzupełnienia braków wniosku zostało zakomunikowane wnioskodawcy w formie telefonicznej, organ i tak nie może usprawiedliwiać swojego działania naruszającego zasadę pisemności brakiem reakcji strony i opóźnieniem przez nią wywołanym, skoro nie może udokumentować ani faktu dokonania wezwania, ani jego zakresu, ani też zakreślenia stronie terminu do wykonania czynności czy rygoru, z którym brak reakcji miał się wiązać. Oznaczałoby to, że organ uzależniał tok postępowania od dowolności działania wnioskodawcy co do terminu uzupełnienia wniosku mimo, że winien mieć świadomość zakreślonego w ustawie (Upzp) terminu do zakończenia postępowania. W takiej sytuacji strona postępowania, mimo że opóźniała uzupełnienie wniosku nie ponosiłaby wyłącznej winy za to opóźnienie, co i tak wykluczałoby możliwość usprawiedliwienia organu. To organ ponosi wówczas odpowiedzialność za brak możliwości prowadzenia postępowania. Podobnie jest w sytuacji, gdy organ w ogóle nie podjął żadnych działań weryfikujących kompletność wniosku, a wnioskodawca sam dostrzegł potrzebę jego uzupełnienia. Ustanowienie w przepisach Upzp swoistej sankcji z tytułu przekroczenia maksymalnego terminu załatwienia sprawy w kwestii wydania decyzji lokalizacyjnej w odniesieniu do inwestycji celu publicznego winno skłaniać do podjęcia szczególnego nadzoru nad pracownikami urzędu załatwiającymi w imieniu i na rzecz organu gminy sprawy administracyjne. Skoro zatem pracownik prowadzący postępowanie w imieniu Prezydenta [...] nie wzywał do uzupełnienia wniosku, bowiem dowodów na to brak, to nie można skutecznie zarzucać organom administracji rządowej, iż same takiego dowodu nie przeprowadziły w postępowaniu o wymierzenie kary z tytułu nieterminowego załatwienia sprawy. W stosowaniu prawa publicznego w tym zakresie należy uwzględnić paremię – nemo ex suo delicio meliorem suam conditionem facere potest – prawo nie ochrania sytuacji wytworzonych z działań bezprawnych. C. Tym samym nie mógł także zostać uznany za uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 51 ust. 2 Upzp poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy Prezydent Miasta [...] wydał decyzję lokalizacyjną z naruszeniem ustawowego terminu załatwienia tej kategorii sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko sądu pierwszej instancji, że bieg terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej należy liczyć od następnego dnia po złożeniu wniosku, nie zaś od dnia uzupełnienia jego braków przez wnioskodawcę, zaś okresem, który może podlegać odliczeniu, może być okres związany z oczekiwaniem organu na uzupełnienie braków wniosku, o ile organ dokonał prawidłowo czynności polegającej na wezwaniu do uzupełnienia braków wniosku, czego – co już wyżej podniesiono – zaniechano. Tylko prawidłowo dokonana czynność wezwania do uzupełnienia braków wniosku pozwala wykazać, że organ nie może prowadzić postępowania z przyczyn leżących po stronie wnioskodawcy, zaś bezskuteczny upływ zakreślonego stronie terminu pozwala, zgodnie z treścią art. 64 § 2 K.p.a., zakończyć postępowanie pozostawieniem złożonego wniosku bez rozpoznania. Z nadesłanych akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie lokalizacyjne prowadzone przez Prezydenta [...] toczyło się przez 93 dni, z czego okres zwłoki wynosił 28 dni, co jest równoznaczne z wymierzeniem skarżącemu organowi kary pieniężnej w wysokości 14 000 zł. Wyliczenie to jest prawidłowe. Organ I instancji dokonał w sprawie niezbędnych czynności dla jej rozstrzygnięcia, ustalił prawidłowo jej stan faktyczny, dokonał wszechstronnej analizy materiału dowodowego, a wydane rozstrzygnięcie należycie umotywował w uzasadnieniu swego postanowienia, a sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody [...] przez Ministra. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że postępowanie w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej prowadzone było z naruszeniem maksymalnych terminów, co skutkowało zasadnością nałożenia kary. Uwzględniając wskazane okoliczności uznać należało, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. D. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa oddalono skargę kasacyjną.