IV SA/Wa 3545/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę Przedmiotem skargi jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2015 r., nr [...], wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., [...], wymierzające Prezydentowi [...] karę pieniężną w wysokości 14 000 zł za 28 dni zwłoki w wydaniu decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 2012r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie dwóch odcinków [...] i [...] sieci gazowej średniego ciśnienia [...] przy ul. [...], [...] i [...] na działkach nr geod. [...] obręb [...] oraz [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb geod. nr [...] w [...]. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: W dniu [...] maja 2012r. Prezydent [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o. o. Oddział [...] w [...], wydał decyzję Nr [...], znak: [...], o ustaleniu lokalizacji wyżej opisanej inwestycji celu publicznego. Następnie Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014r. nałożył na Prezydenta [...] karę pieniężną w wysokości 14 000 zł za wydanie decyzji lokalizacyjnej z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 199, ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Prezydent [...] wniósł zażalenie na powyższe postanowienie Wojewody [...]. Podniósł, że wniosek wpłynął do Urzędu Miasta [...] w dniu [...] lutego 2012 r. Pełnomocnik wnioskodawcy Pan K.H. uzupełnił wniosek w dniu [...] marca 2012 r. poprzez wskazanie jako inwestora [...] sp. z o. o. Oddział [...] w [...]. Biorąc pod uwagę, że pełnomocnik dokonał uzupełnienia podania, należy przyjąć, iż wnioskodawca został zawiadomiony przez pracownika prowadzącego sprawę o konieczności uzupełnienia braków wniosku. Prezydent [...] wskazał jednak, że nie miał możliwości wyjaśnienia sposobu zawiadomienia wnioskodawcy o tych brakach wniosku, ponieważ pracownik prowadzący sprawę nie pracuje w urzędzie od sierpnia 2013 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju rozpoznając zażalenie podniósł, co następuje. Organ zaznaczył, że regulacja przyjęta w art. 51 ust. 2, 2b i 2c u.p.z.p. jest co do zasady zbieżna z treścią art. 35 ust. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", co powoduje, iż w procesie wykładni art. 51 ust. 2, 2b i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można posiłkować się orzecznictwem sądowo-administracyjnym, a także tezami doktryny, które powstały na gruncie Prawa budowlanego. I tak brzmienie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nie daje podstaw do uznaniowości. Wymierzenie kary jest obligatoryjne. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona. Organ odwoławczy podzielił ustalenia poczynione przez Wojewodę. Zaakceptował, że postępowanie w sprawie decyzji lokalizacyjnej toczyło się przez 93 dni. Rozpoczęło się następnego dnia po dniu wpływu wniosku inwestora do Urzędu Miasta [...], tj. w dniu [...] lutego 2012 r., a zakończyło w dniu, w którym została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. w dniu [...] maja 2012r. Powyższe wynika z art. 57 § 1 K.p.a., który stanowi, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Natomiast przedmiotowy termin zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu [...] maja 2012r. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 2c u.p.z.p. do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 powyższej ustawy, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zdaniem Ministra w omawianym przypadku nie miały miejsca żadne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. W związku z powyższym, po arytmetycznym odliczeniu od okresu biegu całego postępowania, tj. od 93 dni, ustawowych 65 dni przewidzianych na wydanie decyzji lokalizacyjnej, zwłoka organu wyniosła 28 dni. Minister nie podzielił stanowiska skarżącego, że termin 65 dni na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego należy liczyć od momentu kompletności wniosku. Zgodnie z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. właściwy organ powinien wydać decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Zakładając racjonalność ustawodawcy, celowym było wprowadzenie zapisu, zgodnie z którym termin na wydanie wskazanej decyzji liczony jest "od dnia złożenia wniosku". Tym samym ustawowego terminu na załatwienie sprawy dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie można liczyć od usunięcia przez inwestora braków formalnych wniosku. Natomiast w przypadku uznania, że wniosek o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego był niekompletny pod względem formalnym, Prezydent [...] obowiązany był wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia w oparciu o art. 64 § 2 K.p.a., pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Natomiast, jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, wezwanie o uzupełnienie braków formalnych wniosku nie zostało w żaden sposób udokumentowane. Na wniosku widnieje jedynie adnotacja sporządzona przez pełnomocnika inwestora, mająca świadczyć o uzupełnieniu w dniu [...] marca 2012 r. braków podania poprzez wskazanie [...] sp. z o.o. Oddział [...] w [...] jako inwestora. Dalej Minister podniósł, że do opóźnień spowodowanych z winy strony, o których mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. co do zasady należy zaliczyć konieczność podjęcia przez organ czynności mających na celu usunięcie nieprawidłowości wniosku. Organ nie ma możliwości rozpatrzenia wniosku w sytuacji, gdy wniosek zawiera braki formalne, ma natomiast obowiązek wezwać wnioskodawcę do ich uzupełnienia. W okresie wyznaczonym na uzupełnienie braków wniosku organ prowadzący postępowanie nie ma możliwości podjęcia żadnych działań zmierzających do wydania decyzji. Zwłoka w postępowaniu związana z tym okresem jest niezawiniona przez organ i powinna podlegać odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zatem od ustawowego terminu 65 dni należy odliczyć czas związany z wezwaniem inwestora, na podstawie art. 64 § 2 Kpa, do usunięcia braków formalnych wniosku, tj. okres od dnia wezwania przez organ do dnia uzupełnienia wniosku (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 136/08). Zdaniem Ministra brak zachowania procedury określonej w art. 64 § 2 K.p.a. nie pozwala na odliczenie od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji okresu związanego z ewentualnym uzupełnieniem wniosku. Brak wystosowania do inwestora wezwania na podstawie art. 64 § 2 Kpa można zatem uznać za zwłokę spowodowaną przyczyną zależną od organu. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta [...]. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W obszernym uzasadnieniu skargi strona polemizuje z przyjętym przez organ ustaleniem daty początku biegu terminu 65 dni do wydania decyzji lokalizacyjnej. Przywołuje orzecznictwo sądów administracyjnych i twierdzi, że wniosek inwestora nie spełniający wymagań prawnych umożliwiających przystąpienie do rozważania jego zasadności, czyli pozbawiony wszystkich istotnych elementów formalnych (przykładowo wymaganych w art. 35 ust. 1 pkt 3 lub 4 ustawy prawo budowlane) i dlatego wymagający usunięcia określonych nieprawidłowości - nie wszczyna postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę (vide wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2009r. II OSK 1118/08, z dnia 12 września 2008 r. II OSK 1012/07, z dnia 9 kwietnia 2009 r. II OSK 571/08, z dnia 16 kwietnia 2009 r. II OSK 537/08, z dnia 16 lutego 2009 r. II OSK 182/08, z dnia 2 lutego 2009 r. II OSK 73/08). Jeżeli wniosek posiada liczne braki formalne, bądź nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych, jak w tym przypadku w przepisach u.p.z.p. to postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego mogło rozpocząć się dopiero od chwili uzupełnienia wniosku, tj. w dniu [...] marca 2012r. W konsekwencji błędne są ustalenia Wojewody [...] co do wielkości uchybienia terminowi określonemu przez art. 51 ust. 2 u.p.z.p. W odpowiedzi skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Stosownie do art. 51 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje w odniesieniu do inwestycji o znaczeniu gminnym, powiatowym, wojewódzkim i krajowym wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Jednocześnie w przypadku niewydania przez właściwy organ takiej decyzji w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki (art. 51 ust. 2 u.p.z.p). Do terminu, o którym mowa nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2c u.p.z.p). Jak zatem wynika z przytoczonych przepisów niewydanie decyzji w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku skutkować winno nałożeniem kary pieniężnej. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni pojęcia "w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku". Jak wynika z ustalonego i niespornego stanu faktycznego wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie dwóch odcinków [...] sieci gazowej średniego ciśnienia [...] wpłynął do Urzędu Miasta [...] w dniu [...] lutego 2012 r. Pełnomocnik wnioskodawcy K.H. uzupełnił następnie ten wniosek w dniu [...] marca 2012 r. poprzez wskazanie jako inwestora [...] sp. z o. o. Oddział [...] w [...]. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 57 § 1 k.p.a., że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Od dnia następnego tj. dnia [...] lutego 2012r. nastąpiło zatem rozpoczęcie biegu terminu na załatwienie sprawy. Jako bezsporne należało przyjąć, że wniosek ten był kompletny jeśli chodzi o dokumentację, a jedyną kwestią budzącą wątpliwości było wyraźne wskazanie inwestora. Z tego względu winien w zasadzie zostać uzupełniony, co nastąpiło w dniu [...] marca 2012r. Sąd używa pojęcia "w zasadzie," gdyż w jego ocenie nie było to konieczne. Z akt postępowania lokalizacyjnego wynika, że zostało załączone wraz z wnioskiem pełnomocnictwo dla K.H. do reprezentowania inwestora tj. [...] sp. z o. o. Oddział [...] w [...] w sprawie. Faktem jest natomiast, że w samym wniosku nie określono tej spółki jako inwestora. Niemniej z dokumentów załączonych do wniosku wynika, że owym inwestorem bezspornie była [...] sp. z o. o., nie zaś K.H. jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą. Nie powinno zatem budzić wątpliwości organu, że wnioskodawcą jest owa spółka, nie zaś K.H. Z tego też powodu zapewne nie zastosował trybu wezwania do usunięcia braków, o którym mowa w art. 64 § 2 K.p.a. Taki tok rozumowania prowadziłby do wniosku, że pismo wszczynające postępowanie już od samego początku było kompletne i gotowe do rozpatrzenia. Zatem bieg terminu 65 dni rozpoczął się dnia [...] lutego 2012r. Gdyby natomiast przyjąć koncepcję prezentowaną w zaskarżonym postanowieniu, to należy przyznać rację organowi, że stwierdzenie braków formalnych wniosku obligowało organ do wezwania do usunięcia tych braków. Skarżący w skardze przywołał orzecznictwo oraz poglądy doktryny i twierdzi, że bieg terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. rozpoczyna się od wpływu uzupełnionego wniosku. Tymczasem organ twierdzi, również powołując z kolei tezy innych orzeczeń, że termin niezbędny na uzupełnienie wniosku podlega odliczeniu od 65 dni, nie oznacza natomiast, że ten okres 65 dni rozpoczyna bieg od dnia następnego po dniu wpływu uzupełnionego wniosku. Problem powyższy, jak wynika choćby z rozbieżnego orzecznictwa sądów administracyjnych, jest złożony. Niemniej sąd orzekający przychyla się do wykładni owej normy zaprezentowanej przez organ. Przemawiają za nią cel jaki legł u podstaw uchwalenia tych przepisów, jak również skutki, które przy interpretacji zaprezentowanej przez skarżącego mogłyby dewaluować owe normy. Jak słusznie twierdzi Minister wniosek winien być załatwiany bez zbędnej zwłoki, czyli takiej która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu między poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ. Aby ten stan pożądany zagwarantować ustawodawca zdecydował się na zastosowanie sankcji administracyjnej dla organu wydającego decyzję, uprzednio określając jako racjonalny i uzasadniony maksymalny termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej. O sankcji tej decyduje inny organ administracyjny, na którego nałożono obowiązek kontrolowania procesu decyzyjnego organów właściwych do wydawania decyzji lokalizacyjnych. Konstrukcja tych przepisów za swój cel stawia przyśpieszenie postępowań lokalizacyjnych i tym samym skrócenie procesu inwestycyjnego, czyli nakłada na organ konkretne obowiązki. Otóż przyjęcie stanowiska, że bieg terminu 65 dni rozpoczyna się od daty złożenia uzupełnionego wniosku o wydanie decyzji powoduje, że na skrócenie biegu tego terminu będzie miało wpływ działanie tego organu. Po wpłynięciu do organu wniosku niekompletnego organ może w sposób właściwie dowolny, bowiem z przepisów k.p.a. nie wynika w jakim terminie organ podejmuje wstępne czynności sprawdzające wniosku poprzedzające ewentualne wezwanie do usunięcia braków formalnych, przedłużać dzień wydania wezwania do usunięcia wniosku. Otrzymuje tym samym narzędzie do rzeczywistej modyfikacji ustawowego terminu, co jest niedopuszczalne. Natomiast w sytuacji, gdy bieg terminu rozpocznie się od dnia następnego po dniu złożenia nieuzupełnionego wniosku działania organu będą decydować w jaki sposób będzie on dysponować ustawowym terminem. Powinien zatem jak najszybciej, aby nie biegł ów termin zbędnie, dokonać wstępnej oceny wniosku i w wypadku uzasadnionym okolicznościami wezwać do usunięcia jego braków. Tego natomiast zabrakło w niniejszej sprawie. Jeśli organ zadecydował, że wniosek nie jest kompletny – co nie jest oczywiste, o czym była mowa powyżej – miał obowiązek zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. Wówczas bieg terminu 65 dni rozpocząłby się następnego dnia po wpłynięciu wniosku, ale czas wyznaczony od dnia wysłania tego wezwania do dnia wpływu do organu uzupełnionego wniosku podlegałby wyłączeniu z owego terminu 65 dni. Stosownie bowiem do art. 51 ust. 2c u.p.z.p. do terminu, o którym mowa w ust. 2 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Skoro organ zaniechał tej czynności oznacza, że przyjął (co wydaje się być uzasadnione w świetle dowodów znajdujących się w aktach), iż wniosek był kompletny i bieg terminu rozpoczął się następnego dnia po jego złożeniu. Skutkuje to natomiast niewątpliwie przekroczeniem terminu w dniach, w ilości jak wynika to z zaskarżonego postanowienia. Reasumując Sąd stwierdza, że w przedmiotowej sprawie nie miały miejsca żadne nadzwyczajne czynności ani zdarzenia, których terminy mogły zostać odliczone od czasu trwania postępowania w sprawie na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku.