I OSK 1502/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego M. K. po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 990/15 w sprawie ze skargi B. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 990/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę B. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik B. S. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520), przez błędną jego wykładnię, przyjmując, że złożenie żądania przekazania sprawy o rozgraniczenie nieruchomości do rozpoznania sądowi powszechnemu powoduje, iż decyzja administracyjna w tym zakresie traci byt prawny, co uniemożliwia stwierdzenie nieważności tej decyzji, a więc brak jest podstaw do wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w takiej sprawie. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) - dalej ppsa, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 61a § 1 kpa, przez oddalenie skargi, podczas gdy powinna ona zostać uwzględniona w całości, gdyż Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie przyjął, że nie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] o rozgraniczeniu nieruchomości z dnia [...] kwietnia 2015 r., podczas gdy istniała podstawa do stwierdzenia nieważności, gdyż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz z uwagi na niewłaściwe uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że istnieją przyczyny uzasadniające niemożność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a w konsekwencji - przez bezpodstawne utrzymanie skarżonego postanowienia w mocy, - art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 16 § 1 kpa, przez bezpodstawne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że decyzji Wójta Gminy [...] o rozgraniczeniu nieruchomości z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie stanowi ostatecznej decyzji administracyjnej, - art. 3 § 1 i § 2 i art. 1 ppsa, przez wadliwe wykonanie przez Sąd pierwszej instancji obowiązku kontroli zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] pod względem zgodności z prawem, co doprowadziło do błędnego uznania, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przeprowadzono w sposób prawidłowy. Skarżąca kasacyjnie wniosła również o przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego lub większemu składowi do rozstrzygnięcia zagadnień prawnych, budzących poważne wątpliwości, a mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż, zagadnienie to wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych i nie zostało do tej pory rozstrzygnięte w formie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj.: 1. "Czy złożenie przez stronę postępowania rozgraniczającego, po wydaniu decyzji w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, żądania przekazania sprawy sądowi powszechnemu na podstawie art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, powoduje utratę bytu prawnego decyzji administracyjnej w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, w tym wszelkich jej skutków prawnych." 2. "Czy dopuszczalne jest wszczęcie i prowadzenie nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w stosunku do decyzji administracyjnej w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości, po wydaniu której strona złożyła, na podstawie art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, żądanie przekazania sprawy sądowi powszechnemu i sprawa ta rozpoznawana jest przez sąd powszechny." W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że złożenie żądania przekazania sprawy o rozgraniczenie nieruchomości w trybie art. 33 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne do sądu powszechnego nie stanowi podstawy wyłączającej możliwość wszczęcia i prowadzenia nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w stosunku do uprzednio wydanej decyzji administracyjnej o rozgraniczeniu nieruchomości. Jeżeli bowiem strona postępowania administracyjnego nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu administracyjnego właśnie co do "przebiegu granicy" nie może żądać ponownego rozpoznania sprawy o rozgraniczenie przed organem administracji publicznej w trybie odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz przed sądem powszechnym. Zatem art. 33 ust. 3 normuje jedynie tryb rozstrzygnięcia sporu co do przebiegu granicy, poddając go w ostateczności pod rozstrzygnięcie sądu powszechnego. Z treści powołanego art. 33 ust. 3 nie wynika więc w najmniejszym nawet stopniu, aby wolą ustawodawcy było pozbawienie uczestników postępowania rozgraniczeniowego podstawowych środków prawnych służących wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych decyzji - wadliwych nie z powodu sporu co do przebiegu samej granicy, lecz z powodu wystąpienia przesłanek (wad prawnych decyzji) określonych w art. 145 § 1 lub 156 § 1 kpa. Wyłączenie nadzwyczajnych trybów zaskarżenia decyzji rozgraniczających nie wynika także z żadnych przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w szczególności nie regulują tego przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, Kodeksu postępowania administracyjnego czy Kodeksu postępowania cywilnego. Przyjęcie poglądu o niedopuszczalności trybów nadzwyczajnych, tak jak to miało miejsce w zaskarżonym orzeczeniu, doprowadziłoby do sytuacji gdzie w tego rodzaju sprawach brak byłoby podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego np. decyzji wydanych z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa) lub decyzji rozstrzygających sprawę już ostatecznie rozstrzygniętą inną decyzją, czy też decyzji wydawanych w postępowaniach, w których strony nie brały udziału bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), z którym to przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. To z kolei powodowałoby naruszenie zasady praworządności, określonej w art. 6 kpa, przez trwałe wyeliminowanie możliwości wyrugowania z obrotu prawnego takich decyzji administracyjnych, które są obarczone wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa lub art. 145 i nast. kpa, których stopień wadliwości jest nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Taki stan rzeczy spowodowałby de facto, że decyzje o rozgraniczeniu mogłyby być wydawane w zakresie pełnej swobody urzędniczej i bez żadnej kontroli. W najbardziej skrajnych przypadkach mogłoby to spowodować wydawanie decyzji z rażącym naruszeniem elementarnych zasad kpa, a nawet stanowić czynnik kryminogenny. Nie do przyjęcia jest pogląd, że z chwilą przekazania sprawy sądowi powszechnemu decyzja rozgraniczeniowa traci całkowicie byt prawny, a postępowanie administracyjne w tym zakresie nie ma żadnego znaczenia. Stanowisko to poddaje w wątpliwość w ogóle wprowadzenie przez ustawodawcę uprzedniego postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia, podczas gdy sprawa od razu mogłaby być kierowana do sądu powszechnego. Skoro zaś ustawodawca wprowadził obligatoryjne uprzednie postępowanie administracyjne, to powinno ono zostać przeprowadzone zgodnie z zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów szczególnych, a także podlegać kontroli nadzorczej. Jest to o tyle istotne, że następcze postępowanie sądowe nie jest w pełni postępowaniem autonomicznym, tak jak to przedstawia Sąd pierwszej instancji i organ odwoławczy. Postępowanie sądowe ogranicza chociażby: wniosek złożony przez wnioskodawcę postępowania o rozgraniczenie, czy też zakres stron tego postępowania. Sąd powszechny jest związany powyższymi okolicznościami. W tym kontekście podstawowe znaczenie ma, czy w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszeń procedury lub nawet działania przestępczego, które spowodowały, że np. żądanie wniosku o rozgraniczenie zostałoby zniekształcone, decyzja została wydana przez nieuprawniony organ lub wadliwie ustalono krąg stron postępowania. Zaistnienie opisanych wyżej wad postępowania administracyjnego wprost spowoduje obarczenie wadami postępowania przed sądem powszechnym, a nawet uniemożliwi całkowicie jego przeprowadzenie. Wydaje się nawet, że nie jest możliwe wszczęcie i przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym w przypadku jeżeli decyzja obarczona jest wadami nieważności, czy wręcz nieistnienia. Jak wskazuje Sąd i organ odwoławczy, podstawą wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego przed sądem powszechnym jest wydanie decyzji administracyjnej. Tym samym wady nieważności lub nieistnienia mogą w konsekwencji powodować brak decyzji i uniemożliwić wszczęcie postępowania sądowego. W tym kontekście nadzwyczajne postępowania administracyjne należy rozważać nawet jako zagadnienia prejudycjalne w rozumieniu art. 177 § 1 pkt 3 kpc - uzależnienie rozstrzygnięcia sprawy cywilnej od uprzedniej decyzji organu administracji publicznej. Nadto w przypadku cofnięcia powództwa, zwrócenia wniosku, czy umorzenia postępowania decyzja rozgraniczeniowa będzie miała wiążący charakter dla stron. Tak między innymi orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt: II SA/Ke 109/09. Dlatego też, nie można bezkrytycznie i całościowo wyłączyć prawa do przeprowadzenia postępowań nadzwyczajnych wobec decyzji rozgraniczeniowych. Pozostawienie w obrocie decyzji rozgraniczeniowej obarczonej daleko idącymi wadami prawnymi, może wywołać nieodwracalne negatywne skutki dla stron postępowania. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, jakoby decyzja Wójta nie podlegała rozstrzygnięciom nadzwyczajnym z uwagi na brak charakteru ostateczności. Zgodnie z art. 16 § 1 kpa, decyzja od której nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest ostateczna. Tym samym decyzja Wójta jako, że nie przysługują od niej ww. środki prawne jest decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji. Zasadność tych wywodów została potwierdzona w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także Sądu Najwyższego, które były wskazywane na wcześniejszych etapach postępowania. W skardze kasacyjnej przytoczono treści wybranych orzeczeń sądów administracyjnych i stwierdzono, że Sąd pierwszej instancji całkowicie zanegował dotychczasowy dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych i oparł orzeczenie na uchwale Sądu Najwyższego z dnia 30 października 2014 r. , sygn. akt III CZP 48/14. Sąd pierwszej instancji uznał, że to orzeczenie ma absolutne znacznie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy oraz całkowicie zmienia dotychczasową linię orzeczniczą. Z poglądem tym nie sposób się zgodzić. Powołana uchwała została wydana przez Sąd Najwyższy, który rozstrzygał w zakresie stosunków cywilnych, a zatem w sposób zgoła odmienny, niż postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. W uchwale tej Sąd Najwyższy posługuje się określeniami skutków prawnych nieznanych procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej, tym samym poniekąd jednocześnie statuując nowy rodzaj skutków prawnych dla decyzji administracyjnych. W powołanej uchwale w najmniejszy chociaż sposób nie ma mowy o kwestii zasadniczej, tj. dopuszczalności nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w przypadku wniesienia sprawy o rozgraniczenie do sądu powszechnego, dlatego też brak jest podstaw do twierdzenia, że wcześniejsze orzecznictwo w tym zakresie jest nieaktualne. Uchwała ta rozwiązuje wyłącznie kwestię podmiotowości w postępowaniu o rozgraniczenie przed sądem powszechnym. Ponadto, Sąd pierwszej instancji nie jest zobowiązany wykładnią prawa dokonaną w analizowanej uchwale i powinien sam dokonać jego właściwej wykładni. W szczególności mając na uwadze dotychczasowy dorobek orzeczniczy i złożoność zagadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Wniosek skarżącej kasacyjnie o przedstawienie składowi poszerzonemu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnień prawnych przedstawionych w skardze kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do takiego wystąpienia, o których stanowi art. 15 § 1 pkt 3 ppsa. Nie istnieje bowiem w niniejszej sprawie zagadnienie prawne, które budziłoby poważne wątpliwości składu orzekającego. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają w istocie do wykazania dopuszczalności prowadzenia postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności wobec decyzji organu o rozgraniczeniu nieruchomości, gdy po jej wydaniu sprawa rozgraniczenia została przekazana na żądanie skarżącej kasacyjnie do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sądowi cywilnemu. Z żadnego przepisu ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie wynika jednak, aby decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości, wydana na podstawie art. 33 ust. 1 powołanej ustawy, jak w niniejszej sprawie, miała stać się ostateczną lub wywoływać jakiekolwiek skutki prawne pomimo przekazania sprawy rozgraniczenia do sądu cywilnego w warunkach określonych w art. 33 ust. 3 powołanej ustawy. Wprawdzie z art. 16 § 1 kpa wynika, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne, to jednak przepis ten nie ma zastosowania wobec decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli sprawa rozstrzygnięta tą decyzją została następnie przekazana do rozstrzygnięcia sądowi cywilnemu. Przekazanie sprawy rozgraniczenia do sądu cywilnego powoduje bowiem, że sprawa ta nadal nie jest rozstrzygnięta. Wydana dotychczas decyzja o rozgraniczeniu przestaje zatem wywoływać skutek rozstrzygnięcia w tym zakresie, ponieważ sprawa rozgraniczenia ma być rozpatrywana i rozstrzygana przez sąd cywilny. Z chwilą przekazania sprawy do sądu cywilnego, sprawa ta nie jest więc przez ustawodawcę traktowana za rozstrzygniętą, zwłaszcza, że sąd cywilny nie ocenia wydanej decyzji, lecz na nowo rozpatruje i rozstrzyga sprawę rozgraniczenia bez jakiegokolwiek odnoszenia się do wydanej uprzednio decyzji w tym zakresie. Z chwilą przekazania sprawy rozgraniczenia nieruchomości do sądu cywilnego, decyzja wydana na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne przestaje więc wywoływać jakiekolwiek skutki prawne, co powoduje w konsekwencji utratę przez nią bytu prawnego. Nie jest bowiem prawnie dopuszczalne, aby sprawa rozgraniczenia nieruchomości, po jej przekazaniu do sądu cywilnego była traktowana za rozstrzygniętą, skoro w wyniku tego nie zaistniałby przedmiot postępowania dla sądu cywilnego, które nie służy ocenie wydanej decyzji, lecz wydaniu autonomicznego rozstrzygnięcia przez ten sąd. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji ocenił, że w niniejszej sprawie brak jest decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości jako przedmiotu do prowadzenia wobec niego postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności. Z przepisów art. 156 - art. 159 kpa, normujących postępowanie nadzorcze o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, wynika bowiem, że przedmiotem postępowania nadzorczego jest decyzja, tj. istniejący akt zawierający rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 159 § 1 kpa stanowi przy tym, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Cytowany przepis potwierdza zatem, że przedmiotem postępowania nadzorczego może być decyzja nadająca się do wykonania, a więc tylko taki akt, który istnieje w obrocie prawnym i rozstrzyga sprawę z zakresu administracji publicznej. Nie można więc prowadzić postępowania nadzorczego wobec decyzji, która utraciła byt prawny rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.