II SA/Gl 1051/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2016 r. sprawy ze skargi "A" Spółki Jawnej w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. nr [...] 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej PINB) decyzją z [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.), nakazał Przedsiębiorstwu Handlowemu "A" Spółka Jawna [...] z siedzibą w W. rozbiórkę utwardzenia terenu o szerokości 6m i długości 100m na działkach o nr geod. 1, 2 i 3 k.m. 4 obręb G. płytami betonowymi w terminie do 15 sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu podano m. in., że do PINB wpłynął wniosek Gminy B. dotyczący samowolnej budowy drogi z płyt betonowych na działce o nr geod. 3 i części działki 1 k.m. 4 obręb G., które są własnością Gminy B. przez Przedsiębiorstwo "A". Podczas kontroli ustalono, iż na działkach nr geod. 3, 2 i 1 zostały położone płyty betonowe - drogowe, co spowodowało utwardzenie terenu na szerokość 6m i długości 100m. Płyty zostały położone na grunt rodzimy, dlatego uważa się że nie dokonano budowy drogi, tylko utwardzenia terenu. Przedmiotowe roboty budowlane Spółka dokonała bez zgody właściciela działek. Przedsiębiorstwo nie okazało organowi nadzoru budowlanego zgody na utwardzenie terenu wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, co oznacza iż jest ono samowolą budowlaną, na której legalizację właściciel działek - Gmina B., nie wyraża zgody. "A" Spółka Jawna [...] jest właścicielem działki o nr geod 4. Dojazd do niej nie leży przy drodze publicznej i w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej – ul. [...] – ustanowiono aktem notarialnym z dnia [...]r. służebność gruntową przez działkę nr 3. Ustanowienie prawa służebności nie jest równoznaczne z posiadaniem tytułu prawnego do dysponowania gruntem na cele budowlane w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane. W związku z tym, iż właściciel działek, na których dokonano utwardzenia terenu płytami betonowymi, nie wyraża zgody na pozostawienie utwardzenia, należało orzec jak w sentencji decyzji. Odwołania od w/w decyzji zostały złożone przez dwóch różnych pełnomocników profesjonalnych, reprezentujących "A" [...] sp. j., zarzucając m. in. naruszenie art. 7, 77 § 1,107 § 2 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a., art. 3 pkt 11 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) decyzją z dnia [...]r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., w wyniku rozpoznania odwołań od decyzji nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie wyznaczył nowy termin, tj. do dnia [...]r., II. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu podano m. in., że odwołania pełnomocników Skarżącej spółki nie zasługują na uwzględnienie. Wobec nieposiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cel budowlany, jedyną możliwością w tej sytuacji jest wydanie decyzji na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 p.b. Brak zgody właściciela gruntu na wykonanie przedmiotowych prac przez skarżącą Spółkę wyłącza możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Zasadnym okazało się wydanie nakazu w przedmiocie rozbiórki wykonanego utwardzenia terenu w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Działki nr 1, 2 i 3 stanowią własność Gminy B., a jedynie na dz. nr 3 ustawiono służebność gruntową na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości stanowiącej dz. nr 4 (aktualnie własność skarżącej Spółki). Służebność gruntowa bezpłatnego przechodu i przejazdu na dz. nr 3 nie może zostać uznana za tytuł prawny do nieruchomości umożliwiający legalizację samowolnie wykonanych robót. Ustanowienie służebności to wyłącznie zezwolenie na przejazd, przejście przez cudzy grunt. W żaden sposób nie jest to umocowanie do dysponowania cudzym terenem, prowadzenia na nim robót, przystosowywania go do swoich potrzeb. Ze względu na upływ terminu określonego przez PINB w B. do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu, organ wydłużył go, mając na względzie słuszny interes skarżącej Spółki, określając go do dnia 30 listopada 2015 r. Skargę na powyższą decyzję złożyło przez pełnomocnika Przedsiębiorstwo Handlowe "A" G. [...] Spółka Jawna z siedzibą w W., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie art. 3 pkt 11 p.b., poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że służebność przejazdu i przechodu nie stanowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2) naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, uwzględnienia słusznego interesu obywateli, a nadto dokonanie wybiórczej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego z pominięciem jego istotnej części; 3) naruszenie art. 107 § 2 k.p.a., poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 4) naruszenie przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 k.p.a., polegające na niedokonaniu ponownej kontroli całej sprawy i tym samym powielenie błędów organu I instancji, podczas gdy organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie całą sprawę administracyjną; Mając na względzie powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podano m. in., że zgodnie z art. 3 pkt 11 p.b. prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Służebność stanowi natomiast jedno z ograniczonych praw rzeczowych przewidzianych w art. 244 § 1 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z literalną wykładnią przepisu nie ulega wątpliwości, że przysługujące prawo służebności wyczerpuje prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca prowadzi m.in. działalność w postaci transportów wielkogabarytowych. Ponieważ stan nawierzchni drogi uniemożliwiał dojazd sprzętu, Skarżąca zmuszona była wykonać remont nawierzchni, który umożliwił niezakłócone korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Całkowicie bezzasadne są twierdzenia organu II Instancji, jakoby posiadanie przez odwołującego służebności przejazdu i przechodu nie mogło być utożsamiane z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji, by ewentualna legalizacja rzekomej "samowoli" budowlanej nie była możliwa. Organy zarówno I jak i II instancji rozpatrywały sprawę w oderwaniu od treści służebności, jak i faktycznych warunków panujących na nieruchomości. Jest rzeczą niewiadomą, na jakiej podstawie organ administracji ustalił, że płyty zostały ułożone na gruncie rodzimym i dlaczego konsekwencją tak ustalonego (nota bene błędnie) stanu faktycznego jest stwierdzenie, że dokonano utwardzenia drogi, a nie jej remontu, czy też odtworzenia. W istocie bowiem dokonano remontu zdegradowanej i zdewastowanej drogi dojazdowej do nieruchomości. Przebieg drogi dojazdowej do nieruchomości Skarżącej, ustalony przez strony w akcie notarialnym, jest zgodny z jej dzisiejszym przebiegiem. Uprzednio droga ta była już utwardzona - co uszło uwadze organu, pomimo zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej (karty 7-9), obejmującej okres sprzed wykonania robót. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Zauważyć należy, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana m. in. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Przepis ten wskazuje wyraźnie na tryb postępowania naprawczego przyjęty przez organ. Został on zaakceptowany przez WINB. W szczególności organy nie dość dokładnie rozeznały i uzasadniły kwestię kwalifikacji inwestycji, pozwalającą na ustalenie, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budową drogi, czy tylko z utwardzeniem terenu, bądź innymi robotami budowlanymi. Zgodnie z legalnymi definicjami zawartymi w art. 3 p.b. budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego (pkt 6); roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (pkt 7); jako przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (pkt 7a). Niewątpliwie drogi są obiektami budowlanymi, które należy zaliczyć do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 p.b. W definicji zawartej w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia budowli. Katalog ten jest otwarty, przy czym objąć może jedynie obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Przyjmuje się w orzecznictwie (np. wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 670/08; w Warszawie z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1444/13), na gruncie ustawy Prawo budowlane drogą jest każdy rodzaj drogi, nie tylko droga publiczna w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.). W niniejszej sprawie, według ustaleń organów, mamy do czynienia z utwardzeniem terenu płytami betonowymi na różnych działkach, na szerokości ok. 6m i długości ok. 100m. Przy tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że utwardzenie drogi gruntowej (np. płytami betonowymi, tłuczniem kamiennym) w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 24 kwietnia 2015 r., II SA/Kr 171/15). Utwardzenie drogi może bowiem spowodować większe zagrożenie dla środowiska, bezpieczeństwa użytkowników i ładu przestrzennego niż droga gruntowa, a są to między innymi wartości podlegające ochronie w ustawie Prawo budowlane (zob. art. 5 p.b.). Ustawodawca, zaliczając do budowli takie obiekty budowlane, jak drogi, w żaden sposób nie sprecyzował ich charakteru, a już na pewno nie ograniczył tego pojęcia do drogi wyposażonej w urządzenia techniczne. Brak definicji legalnej drogi w ustawie – Prawo budowlane, pozwala na szeroką wykładnię tego pojęcia. Przy tym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 99/03, stwierdzono, że decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 Prawa budowlanego, zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie drogi gruntowej w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi – jak dalej stwierdza się – wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, niezależnie od tego, czy droga ta spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 43, poz. 430 ze zm.). Sąd w obecnym składzie przychyla się do poglądu zaprezentowanego wyroku NSA z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1147/13 zgodnie, z którym droga, w myśl przepisów Prawa budowlanego jest obiektem budowlanym – budowlą stanowiącą obiekt liniowy (art. 3 pkt 3 i 3a p.b.). W tym kontekście uznać można, że czym innym jest wyłożenie płyt betonowych np. na określonej powierzchni placu, celem jego utwardzenia, a czym innym wyłożenie płyt betonowych na szlaku komunikacyjnym, celem umożliwienia dojazdu do określonej nieruchomości. Droga jest specyficznym obiektem budowlanym. Podsumowując, skoro wykonane prace doprowadziły do powstania obiektu o długości ok. 100m, umożliwiającego dojazd do konkretnej nieruchomości, to należało w tym kontekście dodatkowo i szczegółowo rozważyć, czy doszło do budowy drogi, a zatem budowli będącej obiektem budowlanym. Taki obiekt budowlany nie był w czasie jego wykonania zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 i 29 p.b.). To z kolei determinowałoby tryb postępowania naprawczego i konieczność oceny sprawy w oparciu o treść art. 48 p.b. (zob. również wyrok WSA w Krakowie z 29 maja 2015 r., sygn. II SA/Kr 349/15) W takiej sytuacji, gdyby przyjmować omawiane rozwiązania prawne, przedmiotowych prac nie dałoby się zakwalifikować jako utwardzenie powierzchni gruntu w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b., ani remontu drogi. Jednak to organ powinien poczynić w tym względzie wpierw konkretne ustalenia faktyczne, także pod kątem wskazanym powyżej. WINB stwierdza bowiem słusznie w uzasadnieniu swej decyzji, że "Każdy z wymienionych przepisów (art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1 i art. 50 ust. 1 pkt 1) dotyczy (...) innych stanów faktycznych, co przesądza o ich zakresie przedmiotowym i stosowaniu (...)." (tak też np. wyrok WSA w Gdańsku z 13 marca 2013 r., sygn. II SA/Gd 684/12 i podane tam orzecznictwo). Zatem, skoro niektóre ustalenia faktycznie nie były dokonane przez organy w określonym trybie, to na pewno nie mogą być one dokonywane po raz pierwszy dopiero na etapie postępowania sądowego. Przez to Sąd także nie może niczego jednoznacznie w niniejszej sprawie przesądzać, skoro to organy winny dokonać wcześniej niezbędnych ustaleń we wskazanym tu zakresie. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 §3 k.p.a. oraz wskazanych wcześniej przepisów k.p.a., jako że organy nienależycie dokonały ustaleń faktycznych i nie dość dokładnie rozważyły tryb postępowania naprawczego. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi, np. w zakresie zastosowania art. 3 pkt 11 p.b. co do służebności przejazdu. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo w całości ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Rozpoznając sprawę ponownie organy nadzoru budowlanego jeszcze raz ustalą charakter wykonanych przez inwestora robót budowlanych, mając na uwadze powyższe wskazania Sądu. W zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń, które szczegółowo uzasadnią, przeprowadzą odpowiednie postępowanie naprawcze. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (257 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.