III SA/Wr 1016/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca), Protokolant Referent Ewa Pąsiek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia [...] r. Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej [...] ([...]) złotych kosztów postępowania. Sąd ustalił następujący stan faktyczny sprawy: Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działająca z upoważnienia Starosty W. specjalista, na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] r. o kierujących pojazdami, skierowała I. M. - posiadającego uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E i T - na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że "Decyzja o skierowaniu na badanie lekarskie poprzedzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami została wydana, ponieważ 1) na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy lub kierującego tramwajem – wniosek Prokuratora Rejonowego w L." Na powyższą decyzję I. M. wniósł odwołanie, podnosząc że decyzja jest niezrozumiała, ponieważ w maju [...]. odwołujący "odnawiał" prawo jazdy (kończył się czas jego ważności) i lekarz wydał orzeczenie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W związku z prowadzoną aktualnie przez prokuraturę sprawą karną biegli orzekli, że skarżący jest osobą poczytalną. Od maja [...] r. strona pozostaje w całkowitej abstynencji. Skarżący jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, opiekuje się matką, na którą pobiera zasiłek opiekuńczy w wys. [...] zł, żona pracuje na ½ etatu, ponadto posiada zadłużenie w banku na kwotę [...] zł. Wobec powyższego nie stać go na poniesienie kosztów kolejnego badania lekarskiego. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W.(dalej zwane: Kolegium, SKO) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podkreśliło, że skierowanie na badania lekarskie, o jakich tu mowa nie następuje automatycznie z mocy prawa, ale jest następstwem stwierdzenia przez uprawniony organ zaistnienia przesłanek przewidzianych prawem. Badaniu lekarskiemu, o jakim mowa w osnowie decyzji, podlega osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia (art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami - dalej zwanej u.k.p.). Decyzję w tym przedmiocie wydaje starosta, na podstawie informacji i ustaleń co do stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych (art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z ust. 2 pkt 1 lit. a). W ocenie SKO Starosta W. miał obowiązek skierowania I. M. na wskazane badania lekarskie, po zapoznaniu się z przedłożoną kopią opinii sądowo-psychiatryczną z dnia [...] kwietnia 2015r. w przedmiocie uzależnienia odwołującego od alkoholu. Starosta powziął bowiem wiarygodną informację o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia kierowanego na badania. Z pozyskanej przez Starostę informacji wynikało w ocenie SKO, że stan uzależnienia odwołującego się od alkoholu jest na tyle poważny, że może wpływać na sprawność kierowania pojazdem, a w konsekwencji stanowić zagrożenie dla innych uczestników ruchu drogowego. Kolegium podniosło także, ze sama decyzja o skierowaniu na wskazane wyżej badania lekarskie, nie rodzi jeszcze żadnych negatywnych skutków dla osoby kierowanej na takie badania, gdy pominąć względy techniczne i ekonomiczne związane z koniecznością poddania się takim badaniom. Dobry stan zdrowia odwołującego w maju [...] r. nie może uzasadniać zmiany podjętego rozstrzygnięcia. Ponieważ opinia sądowo-psychiatryczna stanowiąca powód faktyczny decyzji pochodzi z dnia [...] kwietnia 2015r. i odzwierciedla aktualny stan zdrowia odwołującego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. I. M. nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucił, że decyzja jest bezpodstawna, gdyż nie odzwierciedla jego aktualnego i faktycznego stanu zdrowia. Podniósł, że w 2012 siostra skarżącego złożyła wniosek o skierowanie go na leczenie odwykowe. Sąd Rejonowy w S. z/s w W. postanowił umorzyć sprawę. Następnie córka skarżącego w 2013r. ponowiła wniosek w tej sprawie, tj. o leczenie odwykowe. Skarżący przyznaje, że w tym czasie zdarzały mu się tzw. "ciągi alkoholowe", ale w 2014 r. problemy i nieporozumienia z rodziną wynikające z nadużywania wówczas alkoholu zostały kategorycznie rozwiązane, gdyż od [...] sierpnia do [...] września [...] r. skarżący poddał się leczeniu odwykowemu w S. Po jego zakończeniu, psycholog i lekarz medycyny wnioskowali na otwarte leczenie pod nadzorem kuratora. Ale na skutek odwołania skarżącego Sąd Rejonowy w S. umorzył postępowanie wykonawcze w sprawie postanowienia o zastosowaniu tego obowiązku wobec skarżącego. Od miesiąca października [...] r. skarżący opiekuje się swoją [...] -letnią matką i z tego tyt. pobiera zasiłek opiekuńczy w kwocie [...] zł. Uważa, że decyzja o skierowaniu go na badania lekarskie w celu ustalenia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami jest bezpodstawna, bowiem nie opiera się na rzetelnej i miarodajnej wiedzy o aktualnym stanie zdrowia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżący I. M. wyjaśnił, że podczas "badania" psychiatrycznego dniu [...] kwietnia 2015r. nikt go nie pytał o alkohol. Pytano tylko o źródła utrzymania, o stan rodzinny a była to sprawa związana z zarzutami gospodarczymi i rozmowa miała na celu ustalenie, czy należy się skarżącemu adwokat z urzędu ze względu na jego poczytalność. Podał, że od kwietnia 2014 r. jest osobą niepijącą, był formalnym opiekunem matki do października 2015 r. i jego czynności podlegały kontroli MOPS-u, co organ wydając decyzję mógł sprawdzić. Natomiast od października 2015r. pracuje na etacie w "A". Podkreślił, że w z końcem stycznia 2014 r. był poddany - przez pomyłkę urzędnika Starosty W. - rozszerzonym badaniom (zdecydowanie droższym) celem uzyskania uprawnień do prowadzenia pojazdu, chociaż miał tylko odnowić prawo jazdy. Wszystkie liczne testy przeszedł pozytywnie. Podniósł też, że zarzut, iż jest alkoholikiem ciągnie się za nim od 2012 i 2013r. r. kiedy to jeszcze siostra a następnie córka składały wnioski do Sądu o skierowanie go na przymusowe leczenie. Od maja 2014 r. jest w abstynencji. Do akt sądowych przedłożył również odpis postanowienia z dnia [...] grudnia 2014 r. , sygn.akt [...] Sądu Rejonowego w S z/s w W. o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany środka leczniczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego w świetle przepisów procesowych oraz zastosowania przez organ prawa materialnego wyznaczającego prawa i obowiązki adresata decyzji. Zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego ww W. wydana w postępowaniu odwoławczym w przedmiocie skierowania skarżącego na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia [...] stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, zwanej dalej "u.k.p."(Dz. U. z 2015 r., poz. 155 ze zm.), zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Z kolei z normy prawnej zawartej w art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. wynika, ze starosta powinien skierować decyzją administracyjną na badania lekarskie osobę posiadającą prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Powołana powyżej regulacja prawna nie określa precyzyjnie, jakie zastrzeżenia są wystarczające do skierowania danej osoby na badania lekarskie. Mowa w nich jedynie o tym, że muszą być one "uzasadnione", co jest stwierdzeniem dość ogólnym, pozostawiającym właściwemu organowi administracji publicznej możliwość dokonania oceny, czy w konkretnym wypadku zastrzeżenia są właśnie tego rodzaju. Zaistnienie zatem przesłanki "uzasadnionych zastrzeżeń" co do stanu zdrowia kierującego pojazdami ma więc decydujące znaczenie dla treści rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Wbrew pozorom ustalenia organów w tym względzie muszą podlegać bardziej szczegółowej analizie mimo, że inicjatorem postępowania przed organami administracji w tym przypadku był prokurator. Skoro przesłanką warunkującą wydanie decyzji o skierowaniu na badania lekarskie muszą być "uzasadnione zastrzeżenia" co do stanu zdrowia kierującego, to nie są wystarczające, nasuwające się w tym względzie wątpliwości, że kierujący pojazdami ze względu na swój stan zdrowia nie gwarantuje bezpiecznego prowadzenia pojazdu, które mają ostatecznie rozwiać badania lekarskie. To z ustaleń organu muszą wynikać okoliczności, które wskazują z dużą dozą prawdopodobieństwa, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do jego dalszego udziału jako uczestnika ruchu drogowego. Za taką wykładnią pojęcia "uzasadnionych zastrzeżeń" przemawia również treść § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 133). Zgodnie z tym przepisem starosta może skierować na badanie lekarskie jedynie taką osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach o jej stanie zdrowia, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Ocena przesłanek uzasadniających wydanie danej osobie decyzji w przedmiocie skierowania na badania lekarskie musi być dokonana każdorazowo przez pryzmat ewentualnego zagrożenia dla ruchu. Sąd orzekający w tej sprawie podkreśla , że organy administracji są zobowiązane do dokonania oceny okoliczności podanych przez podmiot, który te zastrzeżenia sygnalizuje, a więc oceny czy uzyskana informacja o zastrzeżeniach w stanie zdrowia osoby kierującej pojazdem jest wystarczająco umotywowana do powzięcia takich obaw i czy jest wiarygodna, oraz do wskazania podstawy i wyniku tej oceny w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. Nie istnieje więc automatyzm prowadzący w każdym przypadku uzyskania zawiadomienia przez starostę do wydania przezeń decyzji kierującej na badania, a więc automatyzm polegający na wydaniu jej bez analizy wskazanych w zawiadomieniu faktów, nawet w sytuacji, gdy pismo sygnalizacyjne pochodzi od prokuratora. W takim bowiem wypadku, a więc przy założeniu automatyzmu, ciężar orzekania w tej materii spoczywałby nie na staroście, a na zawiadamiającym. Otóż decyzja w tej materii wymaga szczególnej wnikliwości i oceny całokształtu okoliczności oraz przedstawienia wszelkich jej aspektów w uzasadnieniu. Organ ma być bowiem w tym przypadku gwarantem tego, że ograniczenie praw obywatelskich następuje z uzasadnionych przyczyn. Skoro z ustaleń lekarzy psychiatrów wynikało, że skarżący nadużywa alkoholu od 2011 r. a w 2014 r. podjął leczenie odwykowe, to należało wyjaśnić jakim skutkiem ono się zakończyło. Wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie indywidualnej jest możliwe tylko wtedy, gdy organ administracji podejmie wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym, w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy. Sąd zaznacza przy tym, że organ rozpatrujący sprawę skierowania kierowcy na badania lekarskie jest uprawniony i zobowiązany do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ w tej sprawie. Wniosek prokuratora i dołączona do niego kserokopia badania sądowo-psychiatrycznego wydanego na potrzeby sprawy karnej stanowi tylko i wyłącznie określoną informację, z którą organ winien się zapoznać i przeanalizować, a następnie dopiero na bazie tej informacji podjąć działania wyjaśniające sprawę. Oznacza to, że taki wniosek Prokuratora nie zwalnia organu od wyjaśnienia, czy wynikające z niego informacje (w tym z opinii sądowo-psychiatrycznej) zawierają wyczerpujące dane do uznania, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego, tym bardziej w świetle podnoszonych przez stronę twierdzeń zawartych zarówno w odwołaniu jak i skardze. Pamiętać bowiem należy, że w decyzji organu I instancji nie są zawarte żadne wyjaśnienia i informacje w oparciu o jaki konkretnie przepis i jakie ustalenia organ skierował go na badania lekarskie. Trudno zatem było stronie formułować zarzuty odwołania, skoro: po pierwsze - w podstawie prawnej decyzji brak było precyzyjnego wskazania jednostki redakcyjnej przepisu ( punkt 2 ust. 1 art. 99 u.k.p. zawiera bowiem dwie przesłanki do skierowania na badania lekarskie), który stanowił postawę rozstrzygnięcia, a po drugie – decyzja nie zawiera w ogóle uzasadnienia. Wymogi co do niezbędnych składników uzasadnienia decyzji zostały zawarte w art. 107 § 3 k.p.a. Powołanie się przez organ I instancji jedynie na wniosek Prokuratora Rejonowego w L. z dnia z dnia [...] maja 2015r. , z powodu którego wydał skarżoną decyzję niczego nie wyjaśnia ani niczego nie dowodzi. Strona po otrzymaniu takiej decyzji udała się do organu I instancji celem uzyskania wyjaśnień, ale z zapisku urzędowego z dnia [...] czerwca 2015r. wynika jedynie, że "strona zapoznała się z aktami sprawy" i uzyskała wyczerpującą informację "o konsekwencjach związanych z brakiem badań jak również o możliwości odwołania się od decyzji", czyli w dalszym ciągu nie poznała motywów organu co do podjętego rozstrzygnięcia. W świetle powyższego, Sąd uznał, że organ I instancji, doprowadził swą decyzją do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a organ II instancji który winien był to zauważyć, wydał rozstrzygnięcie z naruszeniem art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności). Organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie co prawda na przedłożonej przez prokuratora kserokopii orzeczenia sądowo- psychiatrycznego, ale go nie przeanalizował. Wskazał tylko, że orzeczenie to jest wiarygodne a z informacji (prokuratora) wynikało niedwuznacznie, że stan uzależnienia odwołującego jest na tyle poważny, że może wpływać na sprawność kierowania pojazdem, a w konsekwencji może stanowić zagrożenie dla innych uczestników ruchu drogowego. Należy jeszcze raz podkreślić, że organ pierwszej instancji nie przedstawił żadnego uzasadnienia takiego stanowiska. Natomiast stanowisko prezentowane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ogranicza się do stwierdzenia, że skarżący jest uzależniony od alkoholu z powołaniem się na zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego, zgłoszone przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w L. Organ nie wyjaśnił jednak konkretnie dlaczego podnoszone przezeń okoliczności, jakie wynikały z opinii biegłego, miały wpływ na zdolność kierowania pojazdami przez skarżącego. Użyte przez organ ogólne stwierdzenia o "istotnych zastrzeżeniach co do zdolności odwołującego do kierowania pojazdami" są niewystarczające dla uznania stanowiska organu za prawidłowe. Brak jest ścisłych i dokładnych wywodów, odnoszących się do stanu zdrowia skarżącego w zakresie zdolności do kierowania pojazdami, świadczących jednocześnie o "uzasadnionych" zastrzeżeniach, powodujących potrzebę zastosowania normy prawnej, o której mowa powyżej. W uzasadnieniu organu odwoławczego przytoczono stwierdzenia opinii lekarzy specjalistów psychiatrów ze sprawy karnej, jednak w żaden sposób organ nie odniósł się do nich. W opinii tej biegli zgodnie potwierdzili, że nie rozpoznają u skarżącego choroby psychicznej, czy upośledzenia umysłowego. Jak uznali biegli, nie znaleźli także podstaw do kwestionowania poczytalności podejrzanego w sprawie karnej o czyn z art. 286 § 1 k.k. (oszustwo) w czasie istotnym dla sprawy. Dyspozycje poczytalności skarżacego nie budziły zatem wątpliwości lekarzy. Nie rozpoznano także u niego upośledzenia umysłowego ani choroby psychicznej. Stwierdzono natomiast uzależnienie od alkoholu od 2011 r. i podjęcie w 2014 r. terapii odwykowej. W ocenie Sądu, niezależnie od lakoniczności uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, brak analizy powołanych powyżej okoliczności, poddaje w wątpliwość twierdzenia, co do "uzasadnionych" przyczyn skierowania skarżącego na badania lekarskie, zgodnie z art. 99 ust 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami. Brak jest bowiem w wywodach organu odwoławczego jakiegokolwiek odniesienia się do opisanych powyżej części opinii, a ma to istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z opisu stanu psychicznego skarżącego, która została zawarta w opinii biegłych lekarzy psychiatrów, nie wynika, że skarżący może stanowić zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jak przyjmuje się przy tym w judykaturze, skierowanie na badanie lekarskie nie może być dodatkową represją stosowaną wobec osoby poddanej badaniom sądowo-psychiatrycznym, zwłaszcza wówczas, gdy sprawa, w której badania takie przeprowadzono nie dotyczy przestępstwa związanego z naruszeniem bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. powoływane wyroki WSA w G. z dnia [...] czerwca 2014r., sygn. akt III SA/Gd 344/14; z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 346/14; z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 434/14). Jak wynika z treści zarzutu opisanego w opinii sądowo – psychiatrycznej, prowadzona sprawa karna nie była związana z "ruchem drogowym", a dotyczyła oszustwa. W aktach sprawy brak jest przy tym informacji świadczących o tym, że skarżący był sprawcą kolizji, wypadku, katastrofy ewentualnie, że prowadził pojazd pod wpływem alkoholu, bądź środków odurzających. Powyższe powoduje dodatkowe wątpliwości co do zasadności skierowania skarżącego na badania lekarskie. Za trafne należało zatem uznać zarzuty skarżącego przeprowadzenia przez organy błędnych ustaleń stanu faktycznego i niezasadne przyjęcie istnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do jego stanu zdrowia. W takiej sytuacji Sąd stwierdził konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż uznał, że jest to konieczne dla końcowego załatwienia sprawy (art. 135 p.p.s.a.), z uwagi na zakres przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz gwarancje, jakie wynikają dla strony z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). W konsekwencji organy naruszyły również art. 99 ust. 1 pkt. 2 lit. b) ustawy o kierujących pojazdami, rozstrzygając sprawę przedwcześnie, bez dokonania i oceny wszelkich okoliczności faktycznych, czy w stosunku do skarżącego zachodzą przesłanki do zastosowania powołanego powyżej przepisu. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że decyzje organów I i II instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012, poz. 270). Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy uwzględnią oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.