I OSK 1293/17

Dnia 22 czerwca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej małoletniej J.G. – reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego – B.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1342/16 w sprawie ze skargi małoletniej J.G. – reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego – B.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1342/16 oddalił skargę małoletniej J.G. – reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego – B.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku małoletniej J.G. – reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego B.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 24 czerwca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), utrzymał w mocy decyzję z dnia 25 maja 2016 r. nr [...] o odmowie przyznania małoletniej J.G. renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu – S.G. W uzasadnieniu decyzji podał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 748 ze zm., dalej w skrócie "u.e.r.") jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił łącznie następujące warunki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Wyjaśnił, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, powinny być spełnione łącznie, a brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość jego przyznania. Podał, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z tym, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie do świadczenia w drodze wyjątku przez wnioskodawcę. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznał, że w rozpoznawanej sprawie świadczenie w drodze wyjątku nie może być wnioskodawczyni przyznane, bowiem nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których ojciec małoletniej J.G. nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Strona nie wykazała, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które ubezpieczony nie miał wpływu. W toku postępowania ustalono, że S.G. – zmarły ojciec małoletniej J.G. na przestrzeni 57 lat życia udowodnił tylko 14 lat, 1 miesiąc i 28 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem śmierci, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, nie udokumentowano żadnego z tych okresów. Ponadto od dnia 8 grudnia 1992 r. do dnia 18 lutego 2014 r., tj. przez okres wynoszący ponad 21 lat, nie podejmował zatrudnienia, ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W ocenie organu odwoławczego z akt sprawy nie wynika, aby S.G. w powyższym okresie nie mógł podjąć zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że nie była wobec niego orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Nie istniały zatem przeciwwskazania, które uniemożliwiały podjęcie zatrudnienia w celu uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Powyżej udokumentowany okres składowy i nieskładkowy jest nieadekwatny do wieku wyżej wymienionego. Przyznawanie świadczeń na podstawie u.e.r. uzależnione jest od przepracowania wymaganego okresu, co wiąże się z odprowadzaniem składek. Ponadto Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że ojciec małoletniej nadużywał alkoholu, to jednak alkoholizm osoby ubezpieczeniowej nie jest szczególną okolicznością uniemożliwiającą wypracowanie odpowiedniego okresu ubezpieczenia oraz nie jest zdarzeniem skutkującym niezdolnością do pracy. Pojawienie się tej choroby nie eliminuje z rynku pracy, jakkolwiek może stanowić pewne utrudnienie w zachowaniu stabilności zatrudnienia. Zaznaczył, że negatywnych skutków alkoholizmu ojciec wnioskodawczyni mógł uniknąć w drodze skutecznego leczenia odwykowego. Wyjaśnił również, iż kwestia trudnej sytuacji materialnej nie stanowi wystarczającej podstawy do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku, albowiem to świadczenie nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy te potrzeby są uzasadnione. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi małoletniej J.G. – reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego B.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jej uchylenie, uznając ją za krzywdzącą. W uzasadnieniu skargi podała, że zmarły ojciec S.G. z uwagi na chorobę alkoholową nie był w stanie podjąć zatrudnienia. Obecnie jej rodzina znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej i nie ma niezbędnych środków utrzymania. Korzysta z pomocy opieki społecznej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że alkoholizm nieskutkujący niezdolnością do pracy, konsekwentnie nieleczony, nie jest okolicznością szczególną, usprawiedliwiającą niepodejmowanie pracy powiązanej z ubezpieczeniem, a także nie stanowi żadnego usprawiedliwienia dla wyborów życiowych osoby nim dotkniętej. W niniejszej sprawie ojciec skarżącej nie był osobą ubezwłasnowolnioną, a niepodejmowanie leczenia odwykowego było jego wyborem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku przytoczył treść art.83ust. 1 u.e.r. stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz wskazał na obowiązek kumulatywnego spełnienia określonych w nim przesłanek, a także uznaniowy charakter rozstrzygnięcia organu w tym przedmiocie. Wyjaśnił, że przesłanką do uzyskania świadczenia w trybie w/w przepisu nie może być wyłącznie sama trudna sytuacja materialna wnioskodawczyni. Przyznanie tego świadczenia jest możliwe tylko w przypadku, gdy można wykazać, że ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności nie mógł zrealizować wymagań do uzyskania zwykłego świadczenia i tylko w takiej sytuacji przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest zasadne. Konieczne jest zatem wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek szczególnych okoliczności. Z uwagi na to, że renta rodzinna jest świadczeniem pochodnym od świadczenia jakie przysługiwałoby osobie zmarłej, organ był obowiązany w pierwszej kolejności zbadać spełnienie przesłanek określonych w omawianym przepisie przez zmarłego ojca , a następnie przez wnioskodawczynię. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 u.e.r., gdyż w przypadku ojca małoletniej – S.G. nie można przyjąć, że na skutek szczególnych okoliczności nie spełnił on warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do renty w trybie zwykłym. Zmarły w wieku 57 lat posiadał staż ubezpieczeniowy wynoszący 14 lat, 1 miesiąc i 28 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem śmierci, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – nie udokumentowano żadnego okresu ubezpieczenia. Ponadto od dnia 8 grudnia 1992 r. do dnia 18 lutego 2014 r., tj. przez okres wynoszący ponad 21 lat, nie podejmował zatrudnienia, ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym. W podanych przerwach w ubezpieczeniu nie była wobec niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy, a zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ubezpieczonego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Z treści wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku oraz przedłożonych dokumentów nie wynikają żadne okoliczności, które usprawiedliwiałyby tak długi okres braku aktywności zawodowej zmarłego i mogły być uznane za okoliczność szczególną uniemożliwiającą nabycie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, w rozumieniu art. 83 ust. 1 u.e.r. Z ustalonego przez organ stanu faktycznego nie wynikają również inne przeszkody, które uniemożliwiałyby zmarłemu ojcu wnioskodawczyni podjęcie pracy w okresie przerwy w ubezpieczeniu, które mogłyby być uznane za szczególne okoliczności o których mowa w powołanym wyżej przepisie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, usprawiedliwieniem braku zatrudnienia nie może być podnoszona przez skarżącą kwestia nadużywania przez jej ojca alkoholu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zasadnie przyjął, że alkoholizm nie może stanowić okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 83 ust. 1 u.e.r. Stanowisko to jest zgodne z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych, w świetle którego nieleczona choroba alkoholowa nie jest uznawana za okoliczność usprawiedliwiającą przerwy w zatrudnieniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1544/06, https://cbois.nsa.gov.pl). Skutków alkoholizmu nie można uznać za okoliczności usprawiedliwiające bezczynność zawodową (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 1936/00). Uzależnienie alkoholowe nie stanowi niedającej się usunąć przeszkody, która uniemożliwiałaby świadczenie pracy. Nie jest też zdarzeniem skutkującym niezdolnością do pracy. Uzależnienie od alkoholu nie może stanowić – samo w sobie – okoliczności szczególnej, ważne jest natomiast, czy osoba uzależniona podejmuje próby leczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 3404/02). W niniejszej sprawie skarżąca nie wskazała dowodów, z których wynikałoby, że S.G. podejmował próby leczenia z nałogu. Okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 83 ust. 1 u.e.r. nie może stanowić również fakt, że ojciec małoletniej J.G. zginął w wypadku. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo odmówił skarżącej przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. Przyznał, że niewątpliwie sytuacja materialna skarżącej jest trudna, to jednak nie stanowi ona wystarczającej podstawy do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, jakim jest świadczenie z art. 83 ust. 1 u.e.r. Nie jest to bowiem świadczenie socjalne, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o nie, nawet gdy są one uzasadnione. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła małoletnia J.G. – działająca przez przedstawiciela ustawowego – B.S., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 748 ze zm., dalej w skrócie "u.e.r."), polegające na nieprawidłowej wykładni tego przepisu w zakresie rozumienia pojęcia "szczególnych okoliczności". Wskazując na powyższy zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto pełnomocnik skarżącej oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie oraz wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przytoczył argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego zarzutu. Wskazał, że brak aktywności zawodowej S.G. nie był przez niego zawiniony, gdyż był spowodowany chorobą psychiczną w postaci choroby alkoholowej, która sprawiła, że nie mógł on podejmować racjonalnych decyzji i właściwie kierować swoim postępowaniem. W ocenie skarżącej kasacyjnie choroba alkoholowa jej zmarłego ojca powinna być zakwalifikowana jako szczególna okoliczność w rozumieniu art. 83 ust. 1 u.e.r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Przy czym istota podniesionego w niej zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który dokonując na tle stanu faktycznego - wykładni zawartego w art. 83 ust. 1 u.e.r. pojęcia "szczególnych okoliczności" uznał, że alkoholizm S.G. tego rodzaju okoliczności nie stanowi. Na wstępie wyjaśnić należy, iż świadczenie w drodze wyjątku o którym mowa w omawianym przepisie nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawczyni i nie może być oderwane od wysokości składek opłacanych przez ubezpieczonego (w rozpoznawanej sprawie – zmarłego ojca małoletniej). Jest to świadczenie, które może być przyznane w przypadku, gdy niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania renty na zasadach ogólnych było skutkiem szczególnych okoliczności. Konieczne jest zatem wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. W orzecznictwie przyjmuje się, że za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania powołanego przepisu uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 306/00). Pojęcie "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Nakłada to na organ obowiązek każdorazowego ustalania jego treści w ramach okoliczności faktycznych sprawy. Przy czym zauważyć należy, iż nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie powołanej ustawy ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Organ, przy ustalaniu prawa do świadczenia na tej wyjątkowej podstawie, bierze pod uwagę również łączny okres ubezpieczenia w ciągu całego życia pracownika, który to okres powinien być adekwatny do jego wieku. W sprawie jest niesporne, że S.G. – zmarły ojciec małoletniej J.G. na przestrzeni 57 lat życia udowodnił tylko 14 lat, 1 miesiąc i 28 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem śmierci, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, nie udokumentowano żadnego z tych okresów. Ponadto od dnia 8 grudnia 1992 r. do dnia 18 lutego 2014 r., tj. przez okres wynoszący ponad 21 lat, nie podejmował zatrudnienia, ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. We wskazanych przerwach w ubezpieczeniu nie była wobec niego orzeczona całkowita ani częściowa niezdolność do pracy, a zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ubezpieczonego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni zawartego w art. 83 ust. 1 u.e.r. pojęcia "szczególnych okoliczności". Trafnie przyjął, że w okolicznościach tej sprawy choroba alkoholowa S.G. nie może być uznana za tego rodzaju okoliczność, która usprawiedliwiałaby niespełnienie przez wyżej wymienionego ubezpieczonego warunków do uzyskania renty na zasadach ogólnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie akceptowany jest pogląd, że skutków alkoholizmu nie można uznać za okoliczności usprawiedliwiające bezczynność zawodową. O ile brak aktywności zawodowej, spowodowany chorobą w ogóle, w tym także chorobą alkoholową, otwiera – co do zasady – możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia, to jednak sytuacja ulega zmianie, gdy osoba taka nie podejmuje żadnych działań zmierzających do przezwyciężenia zaistniałej sytuacji, a w szczególności nie podejmuje stosownego leczenia. Nie można oczekiwać od organu administracji publicznej, że w takim przypadku stwierdzi występowanie szczególnej okoliczności (por. wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 1936/00, z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 8/13, z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1135/14, z dnia 30 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1541/16). W sprawie nie wykazano, aby S.G. podejmował próby leczenia swojego nałogu. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącej o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej na zasadzie prawa pomocy, wyjaśnić należy, iż wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 P.p.s.a.), który przyznaje je w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.