II SA/Rz 1458/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w osobie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym skargi H. Z. i J. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - p o s t a n a w i a - I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącym kwotę 300 zł (trzysta zł) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Uchwałą z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] Rada Miejska, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 9 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199, dalej: u.p.z.p.), postanowiła o przystąpieniu do sporządzenia XVII zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy, uchwalonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2002 r., w granicach określonych w załączniku graficznym. Wg załączonej informacji odnoszącej się do projektu tej uchwały, teren objęty granicami zmiany jest użytkowany rolniczo i stanowi własność osób prywatnych, ponadto przylega do istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej z usługami. Zmiana wnioskowana jest przez właścicieli gruntów, a celem zmiany studium jest uwzględnienie w jego ustaleniach dotychczasowych kierunków zagospodarowania przestrzennego i polityki przestrzennej Miasta i Gminy nowych terenów inwestycyjnych z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Burmistrz uwzględnił wniosek właścicieli działek o opracowanie m.p.z.p., a to wymaga zmiany studium. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z 21 lipca 2015 r., działający w imieniu H. Z. i J. Z. radca prawny zarzucił naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez przystąpienie do wprowadzenia zmian uniemożliwiających im zagospodarowanie należących do nich nieruchomości oraz § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez brak uzasadnienia zawierającego objaśnienie zmian do wprowadzenia których się przystępuje oraz syntezy z ustaleniami projektu. W załączonej do uchwały informacji dotyczącej jej projektu powołano okoliczności nie znajdujące odzwierciedlenia w rzeczywistości. Zdecydowana większość terenu objętego zmianą studium stanowi nieużytki, położone w bezpośredniej bliskości dużych istniejących i planowanych przedsiębiorstw, rzeki oraz autostrady. Teren przedzielony jest drogą dojazdową, po której odbywa się ciężki transport kruszyw i betonu z zakładu górniczego i węzła betoniarskiego, a istniejące zabudowania (2 domy jednorodzinne) znajdują się na marginesie terenu pozbawionego jakiejkolwiek infrastruktury służącej zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową przekracza w tej sytuacji granice władztwa planistycznego świadcząc o naruszeniu art. 3 ust. 1 u.p.z.p. oraz interesu i prawa własności H. i J.Z., którzy podjęli działania w celu zagospodarowania swoich nieruchomości (działek nr ) na cele przemysłowe. Z uwagi na brak odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, reprezentujący H. i J. Z. pełnomocnik, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia jego wniesienia, złożył skargę na opisaną uchwałę Rady Miejskiej w [...], zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie: - art. 64 Konstytucji poprzez naruszenie prawa własności nieruchomości należącej do skarżących, objętej zaskarżoną uchwałą, - art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez uwzględnienie interesu osób trzecich przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, który jest sprzeczny z interesem prawnym skarżących i który nie znajduje uzasadnienia w faktycznym układzie stosunków miejscowych na terenie objętym planowaną zmianą studium, - § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez brak uzasadnienia uchwały zawierającego objaśnienie wprowadzanych zmian oraz ich syntezy z istniejącym studium, - art. 9 w zw. z art. 27 u.p.z.p. poprzez przystąpienie do zmiany studium bez uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu objętego zakresem zmian studium oraz bez wskazania polityki przestrzennej i zasad zagospodarowania terenu która ma zostać urzeczywistniona w wyniku zmiany studium, - art. 9 w zw. z art. 27 u.p.z.p. poprzez podjęcie uchwały o przystąpieniu do zmiany studium nie w celu określenia polityki przestrzennej gminy, lecz w celu zadośćuczynienia żądaniu bliżej nieokreślonej, niewielkiej grupy mieszkańców miejscowości L.. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, pełnomocnik H. i J.Z. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że opierając się na dotychczasowej treści studium, rozpoczęli proces inwestycyjny w kierunku przemysłowego zagospodarowania nieruchomości; uzyskali ostateczną decyzję o warunkach zabudowy dotyczącą zjazdów publicznych na ich nieruchomość, są także w trakcie opracowania raportu oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, wymaganej do wydania warunków zabudowy i zagospodarowania. Przystępując do sporządzenia zmiany studium Rada Miejska naruszyła ich interes prawny, istotnie ograniczając w uprawnieniach właścicielskich oraz powodując powstanie szkody w postaci kosztów już poniesionych na realizację inwestycji, a także korzyści jakie osiągnęliby w przyszłości. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżący nie wykazali, aby przedmiotowa uchwała naruszyła przysługujący im interes prawny lub uprawnienie. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium, zgodnie z przepisami u.p.z.p., stanowi pierwszy punkt wieloetapowego procesu mającego na celu uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero uchwalenie studium może być przedmiotem skargi o naruszenie interesu prawnego, zaś uchwała o przystąpieniu do sporządzenia jego zmiany ma charakter intencyjny i jej podjęcie nie może naruszyć niczyjego interesu prawnego ani uprawnienia. Tym samym brak bezpośredniego jej wpływu na sferę prawną skarżących nie pozwala na przyznanie im legitymacji procesowej uzasadniającej merytoryczną kontrolę tego aktu. Pełnomocnik skarżących, na okoliczność potwierdzenia istnienia interesu prawnego i jego naruszenia w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały, przedłożył: - decyzję Burmistrza z [...] stycznia 2015 r. Nr [...] udzielającą skarżącym zezwolenia na lokalizację zjazdów o parametrach zjazdu publicznego z drogi gminnej na działce nr w miejscowości L. do projektowanego budynku przeznaczonego na prowadzenie działalności gospodarczej na działkach nr , - zgłoszenie do Starosty [...] z dnia 11 maja 2015 r. o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych – budowy ogrodzenia wraz z częściowym utwardzeniem działek nr w miejscowości L., - postanowienie Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2015 r. L.dz. [...] o pozytywnym uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie melioracji wodnych dla inwestycji pn. "Budowa zjazdów publicznych" na działkach nr i w miejscowości L., - decyzję Burmistrza z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...] o ustaleniu na rzecz H. i J.Z. warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn. "Budowa zjazdów publicznych" na terenie działek nr w miejscowości L., - postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] października 2015 r. Nr [...] o uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku biurowego wraz z węzłem betoniarskim i infrastrukturą towarzyszącą na części działek nr w L. wraz z budową dwóch zjazdów publicznych z drogi gminnej (działki nr ), - postanowienie Burmistrza z [...] października 2015 r. Nr [...] o zawieszeniu z urzędu - do 3 maja 2016 r. - postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy działek nr w miejscowości L. dla inwestycji pn. "Budowa budynku biurowego wraz z węzłem betoniarskim, towarzyszącą infrastrukturą, budowa studni kopanej i szamba" (w uzasadnieniu, powołując się na art. 62 ust. 1 u.p.z.p., wskazano na podjęcie [...] maja 2015 r. przez Radę Miejską uchwały nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p.), - decyzję Burmistrza z [...] grudnia 2015 r. Nr [...] o ustaleniu dla H. i J.Z. środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. "Budowa budynku biurowego wraz z węzłem betoniarskim, towarzyszącą infrastrukturą na części działek nr w miejscowości L. wraz z budową dwóch zjazdów publicznych z drogi gminnej (działki nr ). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga H. i J.Z. podlega odrzuceniu. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z § 2 pkt 5 i 6 tego artykułu, zakres tej kontroli obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skuteczne zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały organu stanowiącego gminy z zakresu administracji publicznej uzależnione jest więc od wykazania przez skarżącego, że kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, tj. że w danym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, godzącą w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12 i z dnia 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/04). Przedmiotem skargi H. i J.Z. jest uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy , uchwalonego uchwałą z dnia [...] maja 2002 r. Nr [...]. Skarżący interes prawny do jej zaskarżenia wywodzą z ograniczenia uprawnień właścicielskich spowodowanego odmiennym planowanym przeznaczeniem terenu obejmującego ich nieruchomość, tj. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w sytuacji podjęcia przez nich działań i już poniesionych kosztów zmierzających do realizacji zamierzonej inwestycji budowlanej (budowy budynku biurowego wraz z węzłem betoniarskim i infrastrukturą towarzyszącą) oraz utraty spodziewanych korzyści związanych z planowanym wykorzystaniem nieruchomości na cele działalności gospodarczej (przemysłowej). Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., uchwała o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także jego zmiany, podejmowana jest przez radę gminy w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Stanowi ona podstawę prawną do podjęcia przez organ wykonawczy gminy czynności wymienionych w art. 11 tej ustawy, zmierzających do sporządzenia projektu studium i przedstawienia go do uchwalenia radzie gminy. Wskazana uchwała wszczyna więc jedynie procedurę uchwalenia studium lub jego zmiany i jest skierowana wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Jest to akt prawa wewnętrznego, który wiąże tylko organy gminy, a tym samym nie kształtuje praw i obowiązków żadnych innych podmiotów, w szczególności nie wpływa na sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie danej gminy. Takie skutki o charakterze materialnoprawnym wywiera dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia wraz z innymi przepisami kształtują – zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. - sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt II OZ 26/11, postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 14 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 233/12). Inne akty planistyczne gminy, jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz uchwała o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. nie mają charakteru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Co do zasady nie naruszają interesów prawnych właścicieli nieruchomości, gdyż nie przesądzają o przeznaczeniu konkretnych nieruchomości. W tej sytuacji nie może odnieść skutku argumentacja skargi powołująca się na naruszenie prawa własności należącej do skarżących nieruchomości, jak również i pozostałe jej zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów normujących procedurę uchwalania studium oraz przyjęcie prymatu interesu innych osób względem interesu skarżących. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. II OSK 2442/12, tylko aktualne i bezpośrednie naruszenie interesu prawnego skarżącego, oparte na konkretnym przepisie prawa materialnego, daje mu legitymację skargową na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. W tej sytuacji, mimo prezentowanego w orzecznictwie sądowym (m.in. wyrokach NSA z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2093/11 oraz z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/12) poglądu, że ustalenia studium mogą ingerować w prawa i obowiązki obywateli, w tym przede wszystkim w uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości, nie sposób przyjąć, aby do tej ingerencji mogło dojść tylko i wyłącznie poprzez podjęcie samej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium, tak samo jak trudno przewidywać, czy i jakie zmiany w wyniku przeprowadzonej procedury zostaną ostatecznie do tego studium wprowadzone. Okoliczność, że pośrednio uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną strony skarżącej nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały. Co do zasady bowiem uchwały planistyczne o wewnętrznym charakterze nie naruszają interesów prawnych właścicieli nieruchomości i nie przesądzają o celu jaki ma być zrealizowany. Podkreślenia wymaga przy tym, że w procedurze uchwalania studium lub jego zmiany ustawodawca przewidział możliwość składania dotyczących go wniosków, które rozpatrywane są przez organ wykonawczy gminy przy sporządzaniu projektu studium (art. 11 pkt 1 i 4 u.p.z.p.). Do projektu studium organ wykonawczy gminy wprowadza także zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień, organizuje też dyskusję publiczną nad przyjętymi w studium rozwiązaniami i wyznacza termin na wnoszenie uwag dotyczących projektu studium (art. 11 pkt 9-11 u.p.z.p.). Dopiero potem projekt studium lub jego zmiany przedstawiany jest radzie gminy do uchwalenia, zatem pierwotnie przyjęte założenia mogą się różnić od ostatecznie uchwalonych. Subiektywne przewidywania co do zakresu zmian studium nie mogą być zatem uznane za źródło legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały w sprawie przystąpienia do jego zmiany. Wniosku, że podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium może naruszać interes prawny skarżącego trudno też wywieść z faktu podjęcia przez skarżących czynności zmierzających do realizacji inwestycji (znajdujących odzwierciedlenie w przedstawionych dokumentach), czy dokonanego postanowieniem Burmistrza z [...] października 2015 r. zawieszenia z urzędu (do 3 maja 2016 r.) postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Art. 62 ust. 1 u.p.z.p. stanowi bowiem, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W tym zakresie organ działał więc na podstawie przepisu ustawowego, korzystając z przyznanego mu uprawnienia. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (pkt 1) albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany (pkt 2). Zawieszenie postępowania statuuje jedynie sytuację procesową strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, nie przesądzając kwestii materialnych, tj. czy strona zgodnie z oczekiwaniami uzyska prawo do zabudowy swojej nieruchomości. Stosownie do dyspozycji art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Skoro zatem w skardze nie wykazano, by zaskarżona uchwała naruszała konkretny interes prawny lub uprawnienie H. i J.Z., postanowiono o jej odrzuceniu. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.