II SA/Rz 967/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Krystyna Józefczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- II SA/Rz 967/15 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2010 r. BS zwrócił się do Burmistrza [...] o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku rekreacji indywidualnej, na działce nr 33 w [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, jednakże rozstrzygnięcie to, wskutek odwołania wniesionego przez inwestora, zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Uwzględniając wskazania organu odwoławczego, w dniu 18 lipca 2011 r. Burmistrz, działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23) - dalej: "k.p.a.", wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku we wskazanym w piśmie zakresie. Na powyższe wezwanie skarżący udzielił odpowiedzi pismem z dnia 27 lipca 2011 r., dołączając dwa szkice dzierżawy i wyjaśniając, że do wniosku dołączył dwie kopie map zasadniczych, w związku z czym organ "winien nanieść usytuowanie działki wraz z budynkiem w oparciu o załączone szkice". Zdaniem organu udzielonej odpowiedzi nie sposób uznać było za uzupełnienie braków złożonego wniosku, jako że skarżący nie przedłożył kopii mapy zasadniczej obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać, a ponadto "nie określił na tej mapie granic terenu", wobec czego pismem z dnia 5 sierpnia 2011 r. organ zawiadomił go o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. W dniu 21 stycznia 2015 r. BS wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie na niezałatwienie przez Burmistrza sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Kolegium uznało wniesione zażalenie za zasadne i wyznaczyło Burmistrzowi dodatkowy termin załatwienia sprawy, uznając, iż w przypadku wystąpienia, tak jak w niniejszej sprawie, braków materialno-prawnych wniosku, powinna być wydana decyzja administracyjna kończąca postępowanie, w odróżnieniu od wad formalnych wniosku, kiedy to organ powinien wezwać o uzupełnienie braków formalnych w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W dalszej kolejności, decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Burmistrz [...] ponownie odmówił wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej legalizację samowoli budowlanej, polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, na działce nr 33 w [...]. W podstawie prawnej powołano art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że w przypadku niezastosowania się przez wnioskodawcę do wezwania organu i nieuzupełnienia wniosku, brak jest podstaw do dalszego rozpatrzenia sprawy. W odwołaniu wniesionym od tej decyzji BS podniósł, że wbrew twierdzeniom organu skutecznie uzupełnił złożony wniosek, a zatem Burmistrz winien ustalić warunki zabudowy w drodze decyzji. Zwłaszcza, że decyzja taka jest niezbędna w celu legalizacji zlokalizowanego na objętej wnioskiem działce budynku rekreacji indywidualnej, w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego. Podniósł również, że organ nie doręczył mu zawiadomienia o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania, jako że adresowana przesyłka została zwrócona do organu z adnotacją o jej niepodjęciu w terminie, niemniej organ nie przeprowadził żadnego dowodu na okoliczność, że próba doręczenia tej przesyłki istotnie miała miejsce. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w oraz art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej motywach wskazało, że skoro wnioskodawca nie uzupełnił treści wniosku o wymagane przepisami prawa dokumenty, organ nie mógł wydać decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, a zobligowany był do wydania decyzji odmownej z uwagi na niespełnienie wymogów formalnych złożonego wniosku. Wnioskodawca pomimo wezwania nie przedłożył bowiem wymaganej art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, wraz z określeniem granic terenu objętego wnioskiem. Wprawdzie przed wydaniem kwestionowanej decyzji organ nie powiadomił stron o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, jednakże okoliczność ta sama w sobie nie może prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji, jako że skarżący nie wykazał aby uchybienie to uniemożliwiło dokonanie konkretnych czynności procesowych. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie BS wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...], a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Powtarzając argumentację sformułowaną we wniesionym odwołaniu skarżący zarzucił organom prowadzenie postępowania z naruszeniem ogólnych zasad wyrażonych w art. 7 – 10 k.p.a., skutkujące naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i pozostawienie wniosku bez rozpoznania, zamiast zastosowania art. 104 k.p.a. i "wydanie decyzji". Utrzymanie zaś w mocy wadliwej decyzji Burmistrza stanowiło w jego ocenie "naruszenie art. 59 ust. 1 u.p.z.p.". Ponadto zdaniem skarżącego organy w ponownie prowadzonym postępowaniu winny uwzględnić nowelizację ustawy Prawo budowlanej, która weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r., a która w art. 29 ust. 1 pkt 2a wprowadziła zwolnienie od ustawowego obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dla realizacji parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2, a zatem obiektów takich, jak budynek zlokalizowany na działce objętej wnioskiem skarżącego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. Jej przedmiotem jest decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy w związku z nieuzupełnieniem wniosku w zakresie ustalenia granic obszaru objętego wnioskiem. Zasadą wynikającą z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) jest ustalenie warunków zabudowy na wniosek inwestora. Wnioskodawca zatem ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 300/07, LEX nr 337783, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 lutego 2015 r., II SA/Ol 1296/14, Lex Nr 1649891 wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2015 r., II SA/Gd 787/14, Lex Nr 1669386). Oznacza to, że organ jest związany treścią żądania strony i tylko strona jest uprawniona do zmiany żądania wskazanego wniosku i może to uczynić do czasu wydania decyzji administracyjnej. Żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, a nie do oceny organu administracji. W razie wątpliwości co do charakteru zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśniających treść żądania strony (zob. wyrok NSA z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 272/08, LEX nr 526580). Rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, a tym samym jako dotknięte istotną wadą prawną (zob. cyt. wyrok WSA w Gdańsku, II SA/Gd 787/14). Istotne jest również, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie musi dotyczyć całości działki ewidencyjnej, ale również jej części, która daje się jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 listopada 2013 r., II SA/Sz 902/13, Lex nr 1401785). W rozpoznawanej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy związany był z prowadzonym postępowaniem legalizacyjnym w zakresie samowoli budowlanej dotyczącej budynku letniskowego na działce nr 33 w [...]. Słusznie zwraca uwagę Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że powierzchnia ww. działki liczy 28 hektarów. Prawidłowo zatem organ I instancji zwrócił się do wnioskodawcy o doprecyzowanie wniosku poprzez określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii odpowiedniej mapy oraz wskazanie na załączniku graficznym położenia istniejącego obiektu - budynku letniskowego. Podstawą takiego działania była treść art. 52 ust. 2 u.p.z.p., który określa niezbędne wymagania merytoryczne wniosku. Zgodnie z tym przepisem wniosek powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Nie ulega wątpliwości, że skarżący żądanych dokumentów nie przedłożył, pomimo skierowanego wezwania, a zatem prawidłowe było wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem. Sąd podziela tym samym pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wyrażony w postanowieniu z dnia 20 lutego 2015 r. wydanym na skutek rozpatrzenia zażalenia skarżącego na bezczynność Burmistrza [...], zgodnie z którym w przypadku braków materialno-prawnych wniosku powinna być wydana decyzja administracyjna kończąca postępowanie, w odróżnieniu od braków formalno-prawnych, co do których stosuje się tryb z art. 64 § 2 k.p.a. i pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W odniesieniu do zarzutów skargi należy stwierdzić, że skarżący był wzywany do uzupełnienia wniosku pismem z dnia 18 lipca 2011 r., po czym wobec jego nieuzupełnienia, pismem z 5 sierpnia 2011 r. został poinformowany o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Niezasadne są w tym zakresie zarzuty skarżącego dotyczące faktu uzupełnienia wniosku. Nie ulega wątpliwości, że nie dołączył on wymaganych w art. 52 ust. 2 pkt 1 informacji (naznaczenie granic terenu objętego wnioskiem na mapie), żądając, by stosownych naniesień na mapę dokonał organ, co jest niemożliwe w świetle wskazanych na wstępie uwag dotyczących wniosku i związania nim organu. W ocenie Sądu brak też było podstaw do wzywania skarżącego po raz kolejny o uzupełnienie wniosku, zresztą z treści pisma z 18 grudnia 2014 r. opisującego szczegółowo przebieg postępowania i braki merytoryczne wniosku skarżący uzyskał ponownie informacje o tych brakach i mógł je uzupełnić do czasu wydania decyzji przez organ I instancji. Bezzasadne są również wszelkie uwagi dotyczące nieotrzymania pisma z "5 sierpnia 2014 r.". Z akt sprawy wynika jasno, że żadne pismo w tym dniu nie było kierowane do skarżącego, a Burmistrz [...] zapewne jedynie omyłkowo wskazał tę datę w piśmie z 18.12.2014 r., mając na myśli pismo z 5 sierpnia 2011 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Tym samym nie potwierdziły się podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jeśli natomiast chodzi o zarzut nieuwzględnienia zmiany ustawy Prawo budowlane dokonanej ustawą nowelizującą z 20 lutego 2015 r., stwierdzić należy, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przepisy ustawy Prawo budowlane w ogóle nie były stosowane, a zatem i ten zarzut jest bezzasadny. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a skargę oddalił.