II OZ 10/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2129/14 o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Wojewody[...] na uchwałę Rady Gminy Bulkowo z dnia 3 czerwca 2014 r. Nr 304/XXXV/14 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2129/14 odmówił Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w P. dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. W uzasadnieniu postanowienia, powołując uprzednio przepisy art. 33 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 2 i art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), Sąd wskazał, że procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określona przepisami k.p.a., lecz ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199). Oznacza to, że w sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Postępowanie takie jest postępowaniem odrębnym, a odrębność taka odnosi się zarówno do podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę. Sąd przywołał dalej treść art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. - zwanej dalej: "u.s.g."), wskazując, że w sytuacji opisanej tym przepisem stronami postępowania sądowego są wyłącznie wojewoda jako organ nadzoru oraz właściwy organ gminny, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. W postępowaniu tym nie mogą natomiast brać udziału inne podmioty, wymienione w art. 33 § 2 P.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w P., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania zażaleniowego. Stowarzyszenie podniosło zarzuty naruszenia: 1) art. 33 § 2 w zw. z art. 25 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. i art. 1 k.p.a. poprzez jego błędną - to jest zawężającą - wykładnię, w wyniku której uniemożliwiono Stowarzyszeniu skorzystanie z jego uprawień procesowych i odmówiono dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania; 2) art. 2 i 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa i prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki; 3) art. 93 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, tj. uznanie przez Sąd I instancji, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego podmiotu aniżeli ten, który wniósł skargę na akt prawa miejscowego, co bezpośrednio doprowadziło do uznania przez Sąd I instancji, iż Stowarzyszenie nie może być uczestnikiem postępowania w przedmiocie ze skargi na uchwałę Rady Gminy Bulkowo z dnia 3 czerwca 2014 r. nr 304/XXXV/14 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu zażalenia podkreślono, że zgodnie z art. 33 § 2 P.p.s.a. w zakresie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym nie ma znaczenia to, czy wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego oraz czy toczyło się w sprawie postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 1 k.p.a. Ogólne sformułowanie wskazanego przepisu pozwala na przyjęcie, że odnosi się on do wszystkich rodzajów spraw sądowoadministracyjnych, w których może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, bez względu na to, jaki przejaw działalności administracji publicznej jest przedmiotem kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej: "P.p.s.a.") osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (art. 33 § 2 zdanie 1 P.p.s.a.). W świetle powyższego przepisu dopuszczenie podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako następstwem postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 k.p.a., która to jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie uznaje za "postępowanie administracyjne". Do tak rozumianego "postępowania administracyjnego" odwołuje się również przepis art. 33 § 2 P.p.s.a., statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. Interes prawny osoby, która zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony musi się zatem odnosić do postępowania administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2010 r., sygn. akt II OZ 623/10; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II OZ 217/12 [w:] CBOSA). Skarga innej osoby, która zainicjowała to postępowanie sądowe powinna dotyczyć aktu wydanego w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem w niniejszej sprawie postępowanie sądowe zainicjowane zostało przez Wojewodę [...], który wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Bulkowo z dnia 3 czerwca 2014 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. - zwanej dalej: "u.s.g."). Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, w sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego (nawet w szerokim znaczeniu tego pojęcia) w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie takie jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U 2015 r., poz. 199 ze zm.). Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, z którą to skargą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku może on zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zarówno ustawa o samorządzie powiatowym, jak i ustawa o samorządzie województwa zawierają analogiczne regulacje (por. art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 82 c ust. 1 ustawy o samorządzie województwa). Wniesienie skargi przez organ nadzoru nie jest poprzedzone żadnym wcześniejszym postępowaniem przed organami administracji. Krąg stron postępowania nadzorczego wyznaczony jest treścią przepisów ustaw samorządowych o nadzorze nad działalnością organów jednostek samorządu. Postępowanie takie toczy się zatem wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Istota i zakres postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego ze skargi wojewody wniesionej na uchwałę organu gminy na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wyklucza więc udział w postępowaniu sądowym innych uczestników postępowania. W niniejszej sprawie brak jest również przepisów szczególnych, które stanowiłyby podstawę prawną do dopuszczenia innych podmiotów niż organ gminy i organ nadzoru do udziału w postępowaniu nadzorczym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe oznacza, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym ze skargi wojewody, wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., art. 33 § 2 P.p.s.a. nie ma zastosowania. Przepis ten musi być bowiem wykładany z uwzględnieniem szczególnych przepisów regulujących wniesienie takiej skargi, które nie przewidują w postępowaniu sądowym oraz w ewentualnym wcześniejszym postępowaniu nadzorczym udziału innych podmiotów niż organ nadzoru i gmina oraz jej organy. Podkreślić należy, że przepisy te nie przewidują udziału w tego rodzaju postępowaniu także organizacji społecznych. Konstytucyjne zaś prawo do sądu, na które powołuje się żalące się Stowarzyszenie, obejmuje uprawnienie do rozpoznania sprawy, a nie uprawnienie do udziału w postępowaniu, które toczy się pomiędzy innymi podmiotami. Z tych względów zażalenie, jako nieuzasadnione podlegało oddaleniu na podstawie art.184 w zw. z art.197 § 1 i 2 P.p.s.a.