II OSK 1581/16

Dnia 30 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3726/15 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 7 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3726/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. R. K. dokonał zgłoszenia wystąpienia szkody w środowisku w siedliskach chronionych, która spowodowana została na obszarze działki [...] leżącej w obrębie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy [...]. Na działce tej położona jest połowa jeziora S. Zgłaszający jest współwłaścicielem jeziora, którego część należąca do niego położona jest na działce nr [...]. Szkoda polegała na nielegalnej wycince olch, które pełniły pozytywną rolę dla całego jeziora - pod ich konarami odbywały się tarła ryb i wylęgi ptactwa wodnego. Ryby jak i ptactwo pochodziły nie tylko z części jeziora należącej do K. K., której zgłaszający zarzucił nielegalną wycinkę drzew, ale z całości jeziora. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie pismem z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] wezwał K. K. do ustosunkowania się do dokonanego zgłoszenia oraz przedłożenia wszelkich posiadanych dokumentów związanych z prowadzoną wycinką drzew ze wskazaniem przyczyn ich usunięcia. Wezwano również do wyjaśnienia w związku z jaką działalnością doszło do wycięcia drzew. W odpowiedzi K. K. udzieliła wyjaśnień, wskazując, że dokonała ona w 2011 r., jako właściciel lasu, sanitarnej przecinki drzew rosnących nad brzegiem jeziora. Usunięcie drzew nastąpiło zgodnie z zasadami sztuki leśnej, na podstawie uproszczonego planu urządzenia lasu. Działka, na której doszło do wycinki, stanowi wyłączną własność K. K. Nie jest prowadzona na niej jakakolwiek działalność. Wycięto drzewa stare o zamierających wierzchołkach, wiatrołomy, śniegołomy, zbyt liczne pochyłe odrosty karłowate. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych, wobec niespełnienia jednej z podstawowych przesłanek do zastosowania przepisów ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, bowiem K. K. nie można przypisać przymiotu podmiotu korzystającego ze środowiska. Ponadto organ ocenił, że wycięcie 179 sztuk olch nie wpłynęło znacząco negatywnie na stan ochrony Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy [...], a tylko taka zmiana wypełnia definicję szkody w środowisku. Postanowienie to zostało zakwestionowane przez R. K., który złożył na nie zażalenie. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] uchylił skarżone postanowienie i orzekł o wszczęciu postępowania przed organem I instancji. Organ odwoławczy mając na uwadze treść orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt: II OSK 1074/13 doszedł do przekonania, że zakres prowadzonego przez organ I instancji postępowania wykracza poza wstępne postępowanie wyjaśniające i stanowi właściwe postępowanie administracyjne. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Na skutek rozpatrzenia odwołania R. K. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2015 r., Nr [...]. Organ wyjaśnił, że z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1789 - t.j.), wynika spoczywający na organie ochrony środowiska obowiązek przyjęcia zgłoszenia o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku od każdego. W związku z przyjętym zgłoszeniem organ ochrony środowiska zobligowany jest, uznając zgłoszenie za zasadne, wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek prowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, bądź – w przypadku przeciwnym – odmówić wszczęcia takiego postępowania. Przy tym, do udziału w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej uprawnione są strony postępowania, a także – odpowiednio do ust. 6 wskazanego artykułu – organizacja ekologiczna dokonująca zgłoszenia, na podstawie którego wszczęto postępowanie, uczestnicząca w postępowaniu na prawach strony. Uprawnienie to, zdaniem organu odwoławczego, nie dotyczy innych zgłaszających, w tym osób fizycznych dokonujących zgłoszenia. Organ uznał, iż na podstawie wskazanych regulacji, prawo do złożenia odwołania przysługuje wyłącznie stronom postępowania – w oparciu o ogólną regulację zawartą w art. 28 k.p.a. lub podmiotom w nim uczestniczącym na prawach strony. Zdaniem organ odwoławczego, R. K. żąda od organu nałożenia w formie decyzji na K. K. obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych. Tak wydana decyzja konkretyzowałaby określony nią zakres obowiązków, ale skierowany do K. K., z czego wynika, że to właśnie ona zyskałaby przymiot strony w takim postępowaniu poprzez powstanie wyłącznie wobec niej instytucji interesu prawnego (nałożenie obowiązku). Organ wyjaśnił, że prowadzone postępowanie dotyczy działki ewid. nr [...] (omyłkowo w decyzji wskazano działkę o nr [...], lecz z akt sprawy wynika, że chodzi o działkę [...]) należącej do K. K. w związku z przeprowadzoną przez nią wycinką drzew. R. K. jest właścicielem działki ewid. nr [...], sąsiadującej co prawda z działką nr [...], ale jakiekolwiek ewentualne działania organu w odniesieniu do właściciela działki nr [...] w żaden sposób nie generują interesu prawnego skarżącego. Organ podkreślił, że przeprowadzona wycinka dotyczyła obszaru, który nawet nie leży w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego. Powyższe okoliczności, w ocenie organu odwoławczego przesądzają, że R. K. nie jest stroną postępowania. Nie ma on również prawa występowania w postępowaniu jako zgłaszający wystąpienie szkody w środowisku, bowiem nie jest organizacją ekologiczną. Niezgadzajac się z ww. decyzją R. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego wypełnia stwierdzenie przez organ, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd orzekający pogląd stoi na stanowisku, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, w trybie art. 134 k.p.a. (zamiast umorzenia postępowania odwoławczego) jest – co do zasady – możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie nie budzi wątpliwości. Ustalenie jednak interesu prawnego wnoszącego odwołanie, wynikającego z prawa materialnego, nie zawsze jest możliwe już na etapie postępowania wstępnego. Wówczas, gdy konieczne jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, to w przypadku wyniku negatywnego, tj. w razie braku legitymacji odwołującego się – postępowanie odwoławcze umarza się na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd wskazał, że oceniając, czy danemu podmiotowi przysługuje przymiot strony, konieczne jest ustalenie czy podmiotowi temu przysługuje interes prawny. Sąd nie dopatrzył się związku materialnoprawnego pomiędzy decyzją, która mogłaby zapaść w trybie art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, a sytuacją prawną R. K., jako podmiotu zgłaszającego wystąpienie szkody w środowisku. Decyzje które zostają wydane wskutek przeprowadzenia postępowania przewidzianego w art. 24 ustawy szkodowej, dotyczą bowiem wyłącznie praw i obowiązków podmiotów korzystających ze środowiska, podmiotów zobowiązanych do podjęcia działań zapobiegawczych, bądź uzgodnienia działań naprawczych, ewentualnie podmiotów, które z uwagi na zakres podjętych działań muszą zagwarantować właściwym organom prawo dysponowania ich nieruchomościami na określonych warunkach (art. 15 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 1 i 2 w związku z art. 16 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie). W niniejszej sprawie, wobec żądania sformułowanego przez R. K., jak słusznie wskazał organ odwoławczy, decyzja dotyczyłaby sfery uprawnień i obowiązków K. K. Nie można zdaniem Sądu a priori przyjąć, że decyzje wydawane w ramach art. 24 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie dotyczą (bądź mogłyby dotyczyć, gdyby zostały wydane, co jednak nie ma miejsca w rozpoznanej sprawie) praw bądź obowiązków każdego właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której wyrządzono szkodę w środowisku. Dla przyznania takiemu właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przymiotu strony konieczne jest wykazanie, że decyzja która mogłaby zapaść wkroczy w sferę uprawnień bądź obowiązków tego podmiotu. W niniejszej sprawie skarżący wywodzi istnienie interesu prawnego z faktu posiadania prawa własności do nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością na której dokonano wycinki drzew. Sama ta okoliczność jednak nie jest wystarczająca dla przyznania mu przymiotu strony postępowania. Skarżący nie wskazał, a organ nie dopatrzył się, jaka sfera praw bądź obowiązków naruszona jest (lub mogłaby być) w razie wydania decyzji w ramach postępowania przeprowadzonego w trybie art. 24 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Sąd takiego związku również nie dostrzegł. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby R. K. nie mógł wykonywać swego prawa własności, albo by zostało ono w jakikolwiek sposób ograniczone. Brak zatem wskazywanego przez skarżącego wpływu spodziewanego, czy też żądanego rozstrzygnięcia na prawa lub obowiązki skarżącego. Uwypuklane przez skarżącego skutki dokonanej wycinki polegające na pogorszeniu stanu wody, czy zniszczeniu tarliska ryb w jeziorze, mogą, zdaniem Sądu stanowić o istnieniu po stronie skarżącego interesu faktycznego, rozumianego jako zainteresowanie skarżącego udziałem w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 24 ustawy szkodowej. Sąd stwierdził nadto, że organ prawidłowo wywiódł, że prawo do złożenia odwołania nie wynika również z przepisów ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Art. 24 ust. 6 przyznaje prawo do udziału w postępowaniu na prawach strony wyłącznie organizacji ekologicznej, która dokonała zgłoszenia. Skoro ustawa dopuszcza dokonywanie zgłoszenia przez każdego, ale jednocześnie przyznaje prawo do uczestniczenia na prawach strony wyłącznie dokonującej zgłoszenia organizacji ekologicznej, to takie zapisy wyraźnie świadczą o woli ustawodawcy zawężenia kręgu podmiotów, które z mocy prawa mogą uczestniczyć w postępowaniu. Taka redakcja przepisów art. 24 ustawy wskazuje jednoznacznie, że o ile zgłoszenia o zaistniałej szkodzie może dokonać każdy podmiot, o tyle uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu wszczętym – na skutek dokonanego zgłoszenia – może wyłącznie wyszczególniona w ust. 6 organizacja ekologiczna. Z uwagi na powyższe, Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wyroku, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zapadła z rażącym naruszeniem art. 7, 28, 77 § 1, 80 k.p.a. i przyjęciu, że R. K. nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym wszczętym na jego wniosek zgodnie z ustawą z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, chociaż z treści art. 28 k.p.a., art. 17 ust. 1 ustawy zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, jak i z art. 140, 144 i 415 k.c. wynika, że skarżący ma interes prawny w toczącym się postępowaniu. Naruszenie w/w przepisów postępowania miało istotny wpływ na treść orzeczenia, albowiem naruszenie ich spowodowało niemożność zaskarżenia decyzji wydanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z [...] lipca 2015 r., znak [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, a zatem na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona została pozbawiona możności obrony swych praw, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 183 § 2 pkt 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, domagając się jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie Sąd I instancji zasadnie nie wywiódł naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przyczyną odmowy uwzględnienia powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów było prawidłowe stanowisko Sądu I instancji o braku podstaw do przyznania R. K. przymiotu strony na podstawie art. 28 k.p.a. interpretowanego w powiązaniu z przepisami ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przyznanie jednostce statusu strony obwarowane jest przesłanką przysługiwania tej jednostce interesu prawnego. Podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego w sprawie jest norma prawa materialnego, która w wyniku jej autorytatywnej konkretyzacji przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym wyznacza przysługujące tej jednostce uprawnienia lub nałożenie na nią obowiązku. Norma prawa materialnego musi zatem dawać podstawy do wyprowadzenia przysługiwania jednostce konkretnego, aktualnego interesu (obowiązku) prawnego. Podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego z art. 28 k.p.a. skarżący upatruje w dokonaniu na obszarze działki nr ew. [...], której wyłącznym właścicielem jest K. K., wycinki drzew, której negatywne konsekwencje dla stanu środowiska powstały na terenie działki nr ew. [...], należącej do R. K., jak i całego obszaru jeziora S. Należy wskazać, że nawet negatywna zmiana w chronionym siedlisku przyrodniczym nie stanowi o naruszeniu interesu prawnego strony skarżącej, bowiem nie powoduje ograniczeń w sferze uprawnień wynikających z prawa własności nieruchomości. Zasadnie Sąd I instancji upatruje w zgłaszanych przez skarżącego skutkach wycinki drzew w postaci zakłócenia równowagi ekosystemu jeziora S. podstaw do wyprowadzenia po stronie skarżącego interesu faktycznego, który nie stanowi tej samej kategorii co interes prawny i nie stwarza podstaw do uznania osoby zainteresowanej udziałem w postępowaniu za stronę tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z przyznania określonym osobom możliwości żądania od administracji podjęcia działań dyscyplinujących podmioty do przestrzegania wymagań w zakresie ochrony środowiska nie należy automatycznie wywodzić, że osoby te, jako podmioty inne niż adresat uprawnień lub obowiązków wynikających z decyzji, będą posiadały interes prawny w takim postępowaniu. Normą, z której wywodzi się interes prawny po stronie skarżącego nie może być art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, który stanowi, że jeżeli organ ochrony środowiska podejmuje działania, o których mowa w art. 16, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić prowadzenie działań zapobiegawczych i naprawczych z zachowaniem warunków określonych w decyzji, o której mowa w ust. 2, a także prowadzenie badań związanych z oceną szkody w środowisku. Przepis ten nie jest źródłem obowiązku skarżącego, który uprawniałby go do udziału w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do określenia szkody w środowisku i podjęcia działań mających na celu zapobieżeniu tej szkodzie. Również z pozostałej regulacji ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, interpretowanej w powiązaniu z art. 28 k.p.a., nie można wyprowadzić skutku w postaci przyznania skarżącemu statusu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Tak wszczęte postępowanie ukierunkowane jest na wydanie z urzędu przez organ administracji publicznej decyzji w przedmiocie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, a zatem nie jest to postępowanie prowadzone na wniosek strony. Udział w tym postępowaniu na prawach strony ustawa gwarantuje tylko organizacji ekologicznej, która dokonała zgłoszenia (ust. 6). Mimo, że uprawnienie do zgłoszenia o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia lub szkody w środowisku zostało przyznane szerokiej grupie podmiotów, ustawa nie gwarantuje tym podmiotom czynnego udziału w stadiach tego postępowania. Zarzuty naruszenia przepisów ustawy - Kodeks cywilny nie zostały powiązane z normą prawa administracyjnego, która uprawniałaby do nadania skarżącemu przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Samoistne przepisy prawa cywilnego nie dają podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego chronionego na drodze administracyjnej. Nie można zatem uznać, że strona postępowania administracyjnego pozbawiona została możności obrony swych praw. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który to przepis mógłby stanowić podstawę prawną działania organu w postępowaniu wznowieniowym, jak i art. 183 § 2 pkt 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zasługują na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł przy tym podstaw do zakwestionowania oddalenia skargi z powodu naruszenia przez organy administracji orzekające w sprawie art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Postępowanie administracyjne prowadzone było rzetelnie, zaś cały materiał dowodowy sprawy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi również nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przepis ten reguluje podstawy prawne zastosowania środka uchylenia zaskarżonej decyzji, stanowiąc, że "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego". W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji prawidłowo nie zastosował tego przepisu, ponieważ w sprawie nie zachodzą przesłanki, od których ustawa - Kodeks postępowania administracyjnego uzależnia skorzystanie z instytucji wznowienia postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.