VII SA/Wa 1308/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Gminy M. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] umarzającą postępowanie, wszczęte na wniosek Gminy M. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] października 2009 r. ([...]), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej, na działce nr ew. [...], obr. O., gmina M.. Organ przytoczył art. 157 § 2 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Dalej powołał art. 105 § 1 k.p.a. stosownie do którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Następnie stwierdził, powołując się na orzecznictwo sądowo- administracyjne - że wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania Po przytoczeniu art. 28 k.p.a. organ wyjaśnił pojęcie interesu prawnego oraz interesu faktycznego. Następnie wskazał, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlane, który ogranicza pojęcie strony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, który to obszar został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Organ dodał, że ocena interesu prawnego nie może być dokonywana w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego (por. wyr. WSA w Warszawie z dnia 18 października 2007 r" sygn. akt IV SA/Wa 1496/07). Następnie wyjaśnił, że choć sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną wobec art. 28 k.p.a. Organ wojewódzki podał, że interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji z dnia [...] października 2009 r. Gmina M. wywodzi z własności działki nr ew. [...] (KW nr [...], a także działki nr ew. [...]. (KW nr [...]). Inwestycję zaplanowano na działce nr ew. [...] graniczącej z działką nr ew. [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że elektrownia usytuowana jest ok. 100 m od granicy działki nr ew. [...] oraz ok. 340 m od granicy działki nr ew. [...]. Organ stwierdził, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) nie zawierają definicji legalnej pojęcia "działka budowlana". Odwołał się zatem do art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz.U z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zgodnie z którym przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Wobec tego działka nr ew. [...] nie jest działką budowlaną w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego skoro jest działką drogową. W ocenie organu obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje działki o nr ew. [...], co wyklucza uznanie, iż ogranicza ona jej zagospodarowanie, które to ograniczenia wynikałyby z przepisów prawa. Nie znajduje się zatem w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym zwłaszcza o przepisy ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Mając na uwadze art. 11 k.p.a.. organ zauważył, że z mapy z naniesionymi izofonami elektrowni wiatrowej wynika, iż nie ma ona emitować ponadnormatywnego natężenia hałasu. Izofona 45 dB, wyznaczająca dopuszczalny poziom hałasu dla pory nocy, obejmuje jedynie działkę nr ew. [...], która aktualnie jest nieruchomością rolną (jak wynika z księgi wieczystej, jest to grunt orny). Tymczasem, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112), nie normuje dopuszczalnego poziomu hałasu na terenach ornych bądź rolnych (zob. załącznik do ww. rozporządzenia, tabela nr 1). Tym samym nie można zarzucić, aby powyższa nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu z uwagi na hałas emitowany przez sporne przedsięwzięcie. Dodatkowo organ zauważył, że z raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowej inwestycji wynika, że uciążliwość nie przekracza norm dopuszczalnych, w tym norm dotyczących poziomu hałasu poza terenem działki inwestycyjnej oraz nie narusza interesów osób trzecich. Dodatkowo organ zauważył, że sam fakt emisji hałasu nie powoduje ograniczenia - poprzez obowiązujące przepisy prawa - sąsiadujących nieruchomości w zakresie ich zagospodarowania. Ograniczeń takich nie wprowadza rozporządzenie z dnia 14 czerwca 2007 r.. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku oraz z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wskazał, że w obszarze oddziaływania takiego obiektu jak elektrownia wiatrowa przepisy odrębne nie przewidują żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu związanych z tym obiektem w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Nie ma więc żadnych podstaw, aby odmiennie interpretować w drodze wykładni rozszerzającej art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 07 września 2012 r" sygn. akt II OSK 911/11). Fakt "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z definicji tej wynika więc, że chodzi tu o ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu będące skutkiem obowiązywania odrębnych przepisów. Przekroczenie dopuszczalnego poziomu tych immisji rodzi określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku, z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt. II OSK 12/08). Zdaniem organu Gmina M. może bez przeszkód zagospodarować należące doń nieruchomości. Organ dodał ponadto, że wnioskodawca również nie wskazał swego interesu prawnego, pomimo, że to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno- prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r.. sygn. akt II OSK 1572/09). Odnosząc się do zarzutów skarżącej, organ wyjaśnił, że bez wpływu na jej legitymację procesową pozostaje ewentualna niezgodność przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania terenu w zakresie powierzchni i intensywności zabudowy. Ewentualne uchybienie w powyższym zakresie nie ogranicza bowiem skarżącej w możliwości zagospodarowania jej działki. Wobec braku przymiotu strony skarżącej, postępowanie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina M. i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, dające podstawę do wznowienia postępowania wniosła o jej uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Zdaniem skarżącej stanowisko GINB jest sprzeczne z materiałem dowodowym, obowiązującymi przepisami i linią orzecznictwa sądowego. Sprawa o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę jest bowiem prowadzona w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, w którym krąg stron winien być ustalony na podstawie art. 28 K.p.a., a nie jak podnosi organ art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego. Zasadnie więc Gmina M. wywodzi swój interes prawny z faktu bycia właścicielem działki nr [...] i [...]. Zdaniem skarżącej obowiązkiem Starosty było samodzielne ustalanie stron postępowania, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Ponadto, Starosta W. uznał Gminę M. za stronę tego postępowania. W konsekwencji Gminie M. przysługuje status strony również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji niezależnie od podstawy prawnej uznania Gminy M. za stronę postępowania. Bezzasadne jest zatem twierdzenie organu, że Gmina M. nie wykazała swojego interesu prawnego skoro była stroną tego postępowania. Dalej skarżąca podkreśliła, że decyzją z dnia [...] października 2009 r., w oparciu o te same normy prawne organ uznał Gminę M. za stronę postępowania, a organ wyższego stopnia nie przyznał skarżącej przymiotu strony tym samym stwierdził, że organ niższego stopnia zastosował niewłaściwe przepisy prawne i skierował decyzję do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. W takiej sytuacji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. organ wyższego stopnia powinien stwierdzić nieważność decyzji Starosty W.. Z rozstrzygnięcia organów obu instancji wynika, że organy nie stoją na straży praworządności określonej w art. 7 K.p.a. W tym stanie rzeczy skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 7 K.p.a., art. 28 K.p.a., art. 105 § 1 K.p.a. i art. 156 §1 pkt4 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] umarzającą postępowanie, wszczęte na wniosek Gminy M. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] października 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej, na działce nr ew. [...], Obr. O., gmina M.. W świetle przytoczonych na wstępie kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Rozpoznając w pierwszej kolejności zasadność zarzutu błędnego zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zamiast art. 28 kpa, należy wskazać, że umorzenie postępowania z uwagi na brak przymiotu strony dotyczyło postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Wyjaśnić zatem należy, że stosowanie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest jednolicie rozstrzygane w orzecznictwie sądowym. Można odnotować orzeczenia, w których stwierdza się, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i może mieć zastosowanie, zgodnie z jego brzmieniem, wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę; natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest takim postępowaniem (zob. wyrok NSA z 2 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 462/06). Występuje też stanowisko, zgodnie z którym postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, a więc nie ma racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego, bowiem w obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1774/09). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ostatni z przedstawionych poglądów. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), który, jako przepis szczególny względem art. 28 kpa, ogranicza pojęcie strony w sprawach pozwolenia na budowę do: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Interes prawny musi istnieć obiektywnie. Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że skarżącej przysługuje prawo własności do dwóch działek: nr ew. [...] oraz działki nr ew. [...]. Budowę elektrowni wiatrowej zaplanowano na działce nr ew. [...]. Wprawdzie działka inwestycyjna graniczy z działką nr ew. [...], jak i graniczy z działką nr ew. [...]. Niemniej nie tylko oddalona jest odpowiednio o 340 m i 100 m od granicy ww. działek, ale również charakter działek wyłącza ograniczenia w ich zagospodarowaniu. Działka nr ew. [...] jest bowiem działką drogową, a działka nr ew. [...] stanowi grunt orny. Sporna inwestycja, w postaci elektrowni wiatrowej nie ograniczy zatem możliwości zagospodarowania zarówno działki o charakterze rolnym, jak i działki o charakterze drogowym. Nie ma bowiem przepisów obowiązującego prawa wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Bez wpływu na prawidłowość wydanych decyzji pozostaje również fakt uznania skarżącej za stronę w postępowaniu zwyczajnym. Wadliwe ustalenie stron postępowania i będące tego skutkiem doręczenie decyzji podmiotom, które przymiotu strony nie posiadały nie skutkuje bowiem uznaniem ich za strony w postępowaniu nadzwyczajnym, skoro - jak już wywiedziono wyżej - ich nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania nie może być załatwiony tak jak nakazuje art. 104 k.p.a. W zależności od tego czy ustalenie braku przymiotu strony jest oczywiste, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61 a k.p.a. - postanowienie o odmowie wszczęcie postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - decyzja o umorzeniu postępowania. Słusznie zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ł. umarzającą postępowanie, wszczęte na wniosek Gminy M. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] października 2009 r. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwały pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt4 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę