II SA/Bk 764/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lutego 2016 r. sprawy ze skargi T. S. i J. S. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 51 pkt 2 ppkt 6 lit a w zakresie, w jakim wprowadza zakaz zabudowy obiektów niezbędnych do obsługi produkcji rolnej oraz agroturystyki w terenach o dobrej dostępności komunikacyjnej wyznaczonych w studium do rozwoju zainwestowania obejmującym działki Nr [...] i [...] znajdujące się na obszarze oznaczonym symbolem 4,5 Zn, R, Zl w części opisowej i graficznej tej uchwały; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Rady Gminy J. na rzecz skarżących T. S. i J. S. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: W dniu [...] maja 2011 r. Rada Gminy J. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi O. (obszar planistyczny O.), obejmującego obszar o powierzchni 320,25 ha, w tym m.in. działki o numerach [...] i [...] stanowiących współwłasność J. S. i T. S. Działki powyższe przylegają do siebie, położone są na terenie oznaczonym na rysunku symbolem 4.5Zn,R,ZL i zostały w przedmiotowym planie przeznaczone do zachowania jako tereny zieleni naturalnej łąk, lasów i zadrzewień, tworzące podstawowy system przyrodniczy obszaru objętego planem. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. skarżący, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, dalej: "u.s.g.") wezwali Radę Gminy w J. do usunięcia naruszeń prawa poprzez stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w odniesieniu do ww. działek, w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 4.5Zn,R,ZL przeznaczającego tereny do zachowania jako tereny zieleni naturalnej łąk, lasów i zadrzewień, tworzące podstawowy system przyrodniczy obszaru objętego planem. Wskazali, że przedmiotowe działki są w całości, zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, nieruchomościami rolnymi, które są w ten właśnie sposób użytkowane. W planie, zarówno w części tekstowej, jak i graficznej, przedmiotowe działki w części określone są jako leśne, co nie jest zgodne ze stanem zarówno prawnym, jak i rzeczywistym. Organy sporządzając plan korzystały z nieaktualnej mapy. Ponadto wprowadzony w § 51 planu zakaz zabudowy narusza ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy J. Na terenach o funkcjach rolniczych studium dopuszcza możliwość zabudowy związanej z produkcją rolniczą, podczas gdy skarżony plan w sposób jednoznaczny bez żadnych w tym względzie wyjątków wprowadził zakaz zabudowy. W odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie, Rada Gminy J. uchwałą z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] nie uwzględniła wezwania. Wobec powyższego skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na przedmiotową uchwałę, zarzucając: 1. wydanie kwestionowanej uchwały w części dotyczącej należących do skarżących nieruchomości o nr ew. gr. [...] i [...] (tj. § 51 ust.1 ww. uchwały) z rażącym naruszeniem art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz z art. 140 kodeksu cywilnego, poprzez brak zgodności zapisów tego planu, w rozumieniu ustawy planistycznej sprzed jej zmiany w dniu 21 października 2010 r., z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwalą Rady Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...], polegający na wyłączeniu możliwości jakiejkolwiek zabudowy na nieruchomościach skarżących, podczas gdy ww. studium dopuszcza realizację obiektów niezbędnych do obsługi produkcji rolnej oraz agroturystyki w terenach o dobrej dostępności komunikacyjnej wyznaczonych w studium do rozwoju zainwestowania, 2. wydanie kwestionowanej uchwały z rażącym naruszeniem art. 14 ust. 5 i art. 16 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 10 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz.1587) poprzez uchwalenie skarżonego planu w oparciu o nieaktualną mapę zasadniczą w odniesieniu do nieruchomości skarżących, w sytuacji gdy z ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych wynika, iż działki o nr ewid. gr. [...] i [...] są nieruchomościami rolnymi, podczas gdy kopia mapy zasadniczej stanowiąca podkład, na którym wykonano rysunek skarżonego planu (Załącznik Nr 1) wskazywała fragmenty ww. działek jako leśne, a która to niezgodność jest uchybieniem mającym istotny wpływ na zawarte w planie ustalenia, gdyż de facto wyłącza możliwość wykorzystania nieruchomości skarżących w dotychczasowy sposób nakazując zachowanie istniejącego na przedmiotowych działkach lasu, którego już na tych nieruchomościach nie ma, 3. wydanie kwestionowanej uchwały z rażącym naruszeniem § 10 ww. rozporządzenia w związku z art. 28 ustawy planistycznej poprzez uchwalenie planu w oparciu o nieaktualne materiały planistyczne, tj. mapę zasadniczą, która powinna być aktualna na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia, podczas gdy już w 2008 r. na ww. nieruchomościach skarżących nastąpiła zmiana w operacie ewidencji gruntów poprzez usuniecie klas o użytku leśnego na nieruchomościach o nr ewid. gr. [...] i [...] (vide: Załącznik Nr 1 i 2), 4. naruszenie art. 17 pkt 6 w związku z art. 28 ustawy planistycznej polegające na uchwaleniu skarżonego planu po dokonaniu uzgodnień poczynionych na podstawie nieaktualnych materiałów planistycznych tj. mapy zasadniczej będącej jednym z podstawowych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi istotne naruszenie procedury uchwalania planu skutkujące stwierdzeniem jego nieważności zgodnie z art. 28 ust. 1 ww. ustawy. Należy zaznaczyć, iż uzgodnienia planu miały miejsce w 2010 r., podczas gdy zmiany w ewidencji gruntów wprowadzono w 2008 r. a zatem organ gminy miał wystarczająco dużo czasu aby przygotować do uzgodnień aktualne materiały, 5. naruszenia art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 2 oraz 32 ustawy planistycznej poprzez ustalenie przeznaczenia w ww. planie części działek należących do skarżących jako lasów, podczas gdy zgodnie ze stanem prawnym i faktycznym nieruchomości te są od 2008 r. nieruchomościami rolnymi, 6. naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.), dalej "k.c." poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego polegające na bezprawnym i nieuzasadnionym ustaleniu przeznaczenia części nieruchomości jako "istniejących lasów i zadrzewień przeznaczonych do zachowania z dopuszczeniem wyłącznie zabiegów pielęgnacyjnych" w sytuacji braku na tym terenie istniejących lasów oraz zakazu wykorzystywania części przedmiotowych nieruchomości do prowadzenia szeroko pojętej działalności rolniczej, 7. naruszenie art. 140 k.c. oraz w związku z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, polegającym na naruszeniu zasady władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione ograniczenie zaskarżoną uchwałą prawa własności skarżących, które to ograniczenie musi być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały, 8. wydanie kwestionowanej uchwały z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej, tj. zasady sporządzania planu, polegającym na przekroczeniu władztwa planistycznego przysługującego gminie bez jakiegokolwiek wyważenia interesu publicznego i indywidualnego interesu skarżących właścicieli nieruchomości i tym samym niezgodnym z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczeniu prawa własności skarżącego. Z uwagi na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do działek stanowiących ich własność. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że cały proces planistyczny odbył się zgodnie z przepisami prawa, zaś skarżący nie wnosili uwag i wniosków na etapie planowania, a kompetencją Rady Gminy jest ustalenie planistyczne na terytorium gminy. Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 1123/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień dotyczących działek o numerach geodezyjnych [...] i [...] znajdujących się na obszarze oznaczonym symbolem 4.5 Zn, R, Zl - w części opisowej i graficznej tej uchwały. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że wymogi formalne skargi zostały spełnione i skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynikający z przepisów prawa materialnego dotyczących wykonywania i ochrony prawa własności, gdyż są współwłaścicielami działek o nr [...] i [...] położonych na obszarze objętym postanowieniami planu. Sąd wskazał, że w aktach planistycznych znajduje się dokumentacja potwierdzająca spełnienie przez Radę Gminy w J. wszystkich obowiązków, wynikających z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Rada w ramach trwających prac nad uchwaleniem przedmiotowego planu dokonywała także szeregu innych czynności wymaganych przez wskazane powyżej przepisy. Sąd stwierdził jednak, że w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu w zakresie zastosowania nieprawidłowej mapy, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonej przez T. S. i J. S. uchwały Rady Gminy J. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w zakresie postanowień dotyczących działek o numerach geodezyjnych [...] i [...] znajdujących się na obszarze oznaczonym symbolem 4.5 Zn, R, Zl - w części opisowej i graficznej tej uchwały. Zdaniem Sądu pierwszej instancji mapa wykorzystana do celów planistycznych nie była mapą zasadniczą ani katastralną, o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. i § 5 rozporządzenia. Na poparcie swojego stanowiska Sąd wskazał, iż w odpowiedzi na skargę organ przyznał, że ponieważ w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. dostępna była jedynie mapa ewidencji gruntów w skali 1:5000, to Gmina zleciła wykonanie mapy zasadniczej specjalnie dla potrzeb planu i prace planistyczne były prowadzone na podstawie mapy z dnia 15 lipca 2008 r. Sądu pierwszej instancji stwierdził, że skoro mapa wykonana na zlecenie nie została złożona w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, a zatem nie jest to mapa pochodząca z zasobów geodezyjnych i kartograficznych. Od powyższego wyroku Rada Gminy J. złożyła skargę kasacyjną. Po jej rozpoznaniu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II OSK 2023/14, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania. Sąd kasacyjny stwierdził, że rację ma strona skarżąca, iż Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął stan nie znajdujący potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. NSA zaznaczył, że w niniejszej sprawie organ gminy do skargi kasacyjnej dołączył oryginały dokumentów, w tym mapy zasadniczej w skali 1:1000 (osiem arkuszy) z klauzulą z dnia 5 sierpnia 2008 r. na arkuszach potwierdzającą przyjęcie mapy do zasobu powiatowego pod numerem 2062-87.08. Strona skarżąca przedstawiła dokumenty potwierdzające nadanie stosownej klauzuli. W tej sytuacji, zdaniem Sądu kasacyjnego, mapa wykonana na zlecenie, która została przyjęta do zasobu w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. i uzyskała stosowne klauzule mogła zostać wykorzystana w procedurze planistycznej. NSA podkreślił, że przepis art. 16 ust. 1 u.p.z.p. mówi o sporządzaniu planu miejscowego z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Wykorzystanie - w rozumieniu art. 16 ust. 1 u.p.z.p. - do sporządzenia planu miejscowego urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym nie oznacza obowiązku sporządzenia części graficznej panu miejscowego na urzędowych kopiach map. Wymóg ustawowy z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. jest spełniony, jeśli rysunek planu miejscowego został sporządzony na dokumentach odpowiadających w swej treści urzędowym kopiom tych map, w tym sporządzonych z wykorzystaniem technik komputerowych oraz urzędowych kopii tych map nadesłanych organom gminy w formie elektronicznej. NSA stwierdził, że skoro kwestie dotyczące mapy wykorzystanej do sporządzenia planu miejscowego były wyłączną przyczyną stwierdzenia nieważności części zaskarżonej uchwały, Sąd pierwszej instancji – jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - pozostałe zarzuty T. S. i J. S. pozostawił bez rozpoznania. Sąd kasacyjny zalecił Sądowi pierwszej instancji, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonał kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, rozpoznając ponownie sprawę, zważył, co następuje. Skargę Sąd uznał za częściowo uzasadnioną. Za zasadny należało bowiem uznać zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 i 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27.03.2003r. (t.j. Dz.U. 2015.199) dalej zwanej u.p.z.p. Przepisy te stanowią, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych i uchwała rady gminy nie może ich naruszać. W tym zakresie skarżący wskazali, że zgodnie z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy J. z dnia [...].04.2006r. Nr [...] na terenie, na którym położone są ich działki dopuszczalna była zabudowa obiektów niezbędnych do obsługi produkcji rolnej oraz agroturystyki w terenach o dobrej dostępności komunikacyjnej wyznaczonych w studium do rozwoju zainwestowania. § 51 pkt 2 ppkt 6 dla terenów oznaczonych symbolami 4,5 Zn,R,ZL, a więc terenów, na których znajdują się działki rolne, w tym także działki skarżących, będące działkami rolnymi wprowadza zakaz wszelkiej zabudowy, a więc także dopuszczalnej przez postanowienia Studium. W tym więc zakresie należy stwierdzić, iż wskazany § 51 pkt 2 ppkt 6 zaskarżonej uchwały jest niezgodny ze Studium. Nie można bowiem podzielić stanowiska organu, że ustalenia studium w zakresie przeznaczenia terenu, na którym znajdują się działki skarżących są bardzo ogólne i zostały doprecyzowane w uchwale. Wyłączenie jakiejkolwiek zabudowy na tym terenie w tym także wskazanej w studium należy uznać za brak zgodności postanowień uchwały ze studium. W ocenie Sądu w tym zakresie doszło do istotnego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie wskazanym w sentencji wyroku. Żądanie stwierdzenia nieważności także tych postanowień uchwały, które zdaniem skarżących zmieniły przeznaczenie ich działek, wskutek czego nie mogą być one wykorzystywane na cele rolnicze, jest niezasadne. Działki stanowiące własność skarżących o Nr [...] i [...] położone są na terenie oznaczonym na planie symbolem 4,5 Zn,R,ZL, ZN – zieleń naturalna, R – tereny rolnicze, ZL – tereny lasów. § 51 pkt 2 określający warunki użytkowania tych terenów w ppkt 4 wskazuje, że utrzymuje się dotychczasowy sposób użytkowania gruntów rolnych, głównie jako łąk i pastwisk. Tego rodzaju zapisy nie wykluczają zatem dalszej możliwości uprawy tych działek w sposób w jaki skarżący użytkują je dotychczas. Wprowadzając tego rodzaju zapisy, co do użytkowania terenów, na których znajdują się działki skarżących organ działał w granicach przysługujących mu władztwa planistycznego, określonego przepisami ustawy. Nie doszło bowiem do ograniczenia prawa własności skarżących w sposób nie wynikający z przepisów prawa w zakresie określającym sposób korzystania rolniczego z nieruchomości objętych planem. Zarzuty dotyczące sporządzenia planu z wykorzystaniem nieprawidłowej mapy zostały ocenione w postępowaniu ze skargi kasacyjnej jako niezasadne i stosownie do art. 190 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd w tym zakresie jest tą oceną związany, co wyklucza ponowną ich ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznający sprawę w zakresie zarzutów niebędących uprzednio przedmiotem rozpoznania. Z powyższych względów Sąd uwzględnił skargę jedynie w zakresie w jakim stwierdził niezgodność zaskarżonej uchwały ze studium i w tym zakresie stwierdził jej nieważność na zasadzie art. 147 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w pozostałym zakresie oddalił skargę z godnie z art. 151 powyższej ustawy. O kosztach postępowania orzekł w myśl art. 200 powyższej ustawy.