II OSK 2514/16

Dnia 10 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka(spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. i J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 652/15 w sprawie ze skargi S. K. i J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 652/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę S. K. i J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2015r., znak [...], w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli wyżej wymienieni, zaskarżając go w całości, wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz.U.2016.290) [dalej Prawo budowlane] poprzez nie poczynienie jakichkolwiek ustaleń i rozważań, czy organy administracyjne I i II instancji, wydając decyzje nakazujące częściową rozbiórkę obiektu budowlanego (doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego) miały na uwadze wymóg, że decyzje takie mogą być wydawane wyłącznie w sytuacji, gdy nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; 2) naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 113 § 1 ustawy o p.p.s.a. przez uznanie, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona i w związku z tym zamknięcie rozprawy z dnia 8 czerwca 2016 roku, podczas gdy w rzeczywistości należało dokonać wyjaśnienia, czy nie zachodzi sytuacja, że istnieje możliwość doprowadzenia robót budowlanych wykonanych samowolnie do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że wyrokiem z dnia 8 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę S. K. i J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2015 roku, która utrzymywała w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...] maja 2015 roku, nakazującą S. K. i J. M. doprowadzenie do stanu poprzedniego, samowolnie przebudowanej części budynku usługowego przy ulicy G. [...] w S. W uzasadnieniu tego wyroku sąd wyraził przekonanie, że stan faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie budzi wątpliwości. Zdaniem sądu organy administracji obu instancji, mając na uwadze prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy zasadnie stwierdziły, że przedmiotowa samowolna rozbudowa obiektu naruszyła wymogi § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Już z tej przyczyny w ocenie sądu nie ulega wątpliwości, że organy nadzoru budowlanego obowiązane były do orzeczenia nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez wydanie nakazu rozbiórki dobudowanych elementów. Jako drugą podstawę warunkującą rozbiórkę sąd wskazał regulację z art. 271 ust. 1 rozporządzenia, dotyczącą wymaganych odległości między zewnętrznymi ścianami budynków. Zdaniem skarżących kasacyjnie zaskarżone orzeczenie jest nietrafne gdyż zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądów administracyjnych decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego lub jego części oraz decyzje nakazujące doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, powinny być wydawane tylko w sytuacji, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych lub już wykonanych prac budowlanych. Inaczej mówiąc, decyzje tego rodzaju mogą być wydawane tylko wtedy, gdy brak jest technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Wydanie nakazu rozbiórki poprzedzone być powinno przeprowadzeniem wnikliwego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy w istocie nastąpiło nie dające się usunąć innymi środkami, naruszenie prawa. Obowiązkiem organu jest więc wyjaśnienie i jednoznaczne ustalenie, że nie ma możliwości przeprowadzenia postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dopiero wyeliminowanie możliwości i dopuszczalności doprowadzenia spornej przebudowy budynku umożliwiałoby wydanie decyzji rozbiórkowej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nakaz rozbiórki, jak to stwierdza się w wielu wyrokach sądów administracyjnych, jest najbardziej dotkliwą sankcją za naruszenie przepisów prawa budowlanego. Stąd też stosując tego typu sankcję należy uprzednio rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane prawem, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i to tylko w zakresie niezbędnym dla przywrócenia stanu poprzedniego. Przepisy art. 51 Prawa budowlanego nie mogą być wykładane i rozumiane bardziej rygorystycznie niż przepisy art. 48 lub 49 b Prawa budowlanego, które dotyczą najcięższych przypadków samowoli budowlanej. Przedstawiona zdaniem skarżących kasacyjnie wyżej, ukształtowana orzecznictwem sądów administracyjnych, wykładnia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego nakazywała przeprowadzenie szczegółowego postępowania dowodowego, a następnie dokonanie wszechstronnej i wnikliwej jego analizy. Tymczasem z zebranego przez organy administracji dowodów nie wynika w sposób dostatecznie jasny, czy w ogóle analizowano możliwość doprowadzenia samowolnej dobudowy do stanu zgodnego z prawem. Brak takiej analizy powinien stanowić podstawę do uwzględnienia skargi z uwagi na niewyjaśnienie przez organy administracji istotnych dla sprawy okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 113 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zgodnie z którym – "Przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną". Przepis ten ma regulację wyłącznie techniczną, ściśle porządkową, określa moment zakończenia postępowania przed sądem, wskazuje na kompetencje przewodniczącego, a ta wynika z jego funkcji. Jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w swych orzeczeniach przez "dostateczne wyjaśnienie sprawy" nie rozumie się konieczności wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego sprawy istniejącego w rozpoznawanej sprawie, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku. Dokonania przez sąd oceny czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu czy też nie. (vide wyroki: NSA: z 14 listopada 2017r. sygn. akt II OSK 458/16, z 20 grudnia 2017r. sygn. akt I FSK 451/16, z 16 stycznia 2018r. sygn. akt II OSK 1180/17, z 12 kwietnia 2018r. sygn. akt II FSK 1052/16). Naruszenie tego przepisu możliwe jest wówczas gdy przewodniczący nie zamknie rozprawy, bądź zamknie ją nie udzielając stronom głosu lub gdy sąd nie przeprowadził uzupełniającego dowodu z dokumentu mimo, że taki dowód dopuścił. To organy orzekające w sprawie ustalają stan faktyczny i co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który sprawuje kontrolę legalności wydawanych decyzji i opiera ją na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym decyzję. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie podnoszą, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu sprawy, zatem nie kwestionują ustalonego przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego, który jak słusznie wskazał sąd I instancji został dostatecznie wyjaśniony i nie budzi wątpliwości. Należy tylko przypomnieć, że w wyniku wykonanych latem w 2012 r. robót budowlanych w budynku przy ulicy G. [...] w S. przestrzeń powyżej wschodniej balustrady tarasu (tj. ściany o wysokości ok. 1,0 m) wypełniono ścianą pełną z płyt OSB otynkowanych, w przestrzeni północnej balustrady tarasu (tj. ściany o wysokości ok. 1,0 m) osadzono stolarkę okienną, a od strony zachodniej na całej wysokości pomieszczenia osadzono stolarkę z drzwiami wejściowymi do lokalu. Z dotychczasowego otworu drzwiowego w ścianie północnej budynku została usunięta stolarka drzwiowa, przez co powstało otwarte przejście między pomieszczeniem istniejącego budynku i pomieszczeniem powstałym z tarasu. W zabudowanym tarasie wykonano ogrzewanie grzejnikiem zasilanym z istniejącego budynku. Inwestorem robót budowlanych byli S. K. i J. M. Organ I instancji prawidłowo zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako przebudowę co uzasadniało wdrożenie procedury legalizacyjnej określonej w przepisach art. 50 i 51 prawa budowlanego. W tym celu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] postanowieniem z [...] września 2014 r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót. Wskazał, że ocena winna zawierać inwentaryzację budowlaną wykonanych robót budowlanych i instalacyjnych oraz ocenę stanu technicznego istniejących elementów budynku, na które oddziałuje przebudowa, a także ocenę stanu technicznego i ocenę zgodności z przepisami warunków technicznych. Ponadto ocena zawierać miała ewentualne zalecenia szczegółowo wskazujące zakres robot budowlanych niezbędnych do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Inwestorzy przedłożyli ocenę techniczną wykonana przez dr inż. L. N., dotyczącą wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową lokalu gastronomicznego. Zawiera ona stwierdzenia, że "dokonana przebudowa lokalu gastronomicznego w żadnym zakresie nie ma wpływu na pracę konstrukcyjną budynku i bezpieczeństwo konstrukcji. Wszystkie budynki w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości tj. budynek nr [...], [...] i [...] są usytuowane względem granic parcel niezgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi". W sprawie nie kwestionowane jest, że ściana północna obiektu z otworami okiennymi zwrócona w stronę działki nr [...] oraz ściana bez otworu okiennego zwrócona w stronę działki nr [...] nie zachowuje wymaganych warunkami technicznymi odległości. Także warunki sytuowania obiektów określone obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie przewidują możliwości posadowienia obiektu 1,5 m od granicy działki. Niesporne jest także, że ściany rozbudowanego obiektu nie stanowią ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Organy administracji obu instancji, mając na uwadze prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy zasadnie stwierdziły, że przedmiotowa samowolna rozbudowa obiektu narusza wymogi § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) określające sytuowanie ścian obiektów względem granic z działkami sąsiednimi oraz z przepisy § 271-273 rozporządzenia określające wymogi usytuowania ścian obiektów względem granic z działkami sąsiednimi i względem innych obiektów z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Prawidłowo zatem stwierdził sąd I instancji, że w tych okolicznościach sprawy organ nadzoru budowlanego obowiązany był na podstawie art. 51 ust.1 pkt. 1 prawa budowlanego do orzeczenia nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez wydanie nakazu rozbiórki dobudowanych elementów, gdyż procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 50 i 51 ustawy, nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu. W razie ustalenia, że obiekt budowlany narusza obowiązujące normy techniczno-budowlane, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia przywrócenia stanu poprzedniego obiektu poprzez nakaz rozbiórki dobudowanych elementów. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie wskazuje także na naruszenie prawa materialnego. Odnośnie tej podstawy wyjaśnić należy, że jak wynika z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną oprzeć można na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, sporządzający skargę kasacyjną winien wyjaśnić jak określony przepis powinien być rozumiany i na czym polegał błąd w interpretacji tego przepisu przez sąd. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. W związku z tym, stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, strona powinna określić, czy naruszenie to nastąpiło przez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wskazać, jak naruszony przepis zinterpretował sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony, powinna być jego prawidłowa wykładnia. Wskazując na drugą postać naruszenia prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd I instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie. Przy czym, zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada powyższym kryteriom. Skarżący podnosząc zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt. 1, 2, 3 Prawa budowlanego upatrują naruszenia ww. przepisów w "nie poczynieniu jakichkolwiek ustaleń i rozważań, czy organy administracyjne I i II instancji, wydając decyzje nakazujące częściową rozbiórkę obiektu budowlanego (doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego) miały na uwadze wymóg, że decyzje takie mogą być wydawane wyłącznie w sytuacji, gdy nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem". Wskazany przepis w punktach 1, 2, 3 zawiera trzy alternatywne przypadki prowadzenia postępowania naprawczego, odrębne warunki rozwiązań legalizacyjnych. Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, wówczas właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję rozbiórkową, przywracającą obiekt do stanu poprzedniego. Decyzja ta kończy postępowanie naprawcze. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Jeszcze raz należy przypomnieć, że rozbudowany przez skarżących kasacyjnie obiekt (zarówno ściana z otworami okiennymi jak i ściana bez otworów okiennych) narusza przepisy techniczne i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określające wymogi usytuowania ścian obiektów względem granic z działkami sąsiednimi oraz przepisy techniczne określające wymogi sytuowania tych ścian z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe gdyż ściany rozbudowanego obiektu nie stanowią ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Ma rację sąd wojewódzki, że nawet gdyby doprowadzić do wymiany ścian na ściany o odpowiedniej klasie ogniotrwałości to i tak z racji niespełnienia wymogów odległości od granic działki należałoby nakazać rozbiórkę na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 prawa budowlanego co prawidłowo orzekł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.