II OSK 1180/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. M. i R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 282/16 w sprawie ze skargi I. M. i R. M. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia wykonywanych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. M. i R. M. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2015 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia wykonania robót budowlanych. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Toruniu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na I. M. i R. M. obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez usunięcie warstwy styropianu stanowiącej docieplenie części ściany budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w Chełmży przy ul. [...], od strony działki nr [...] o powierzchni 35,4 m2 (elewacja boczna przy wjeździe na działkę), przywracając tę część elewacji do stanu pierwotnego poprzez jej naprawę w drodze: przywrócenia tynku na licu budynku powyżej ceglanego cokołu, oczyszczenia ceglanego łukowego olicowania okien oraz narożników ceglanych oraz oczyszczenia boniowania narożników (elewacja boczna przy wjeździe na działkę). Powyższe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Obie ww. decyzje zostały następnie uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 209/14. Zdaniem Sądu inwestorzy bezsporne wykonali docieplenie budynku bez pozwolenia na budowę, czy też dokonania zgłoszenia, które w okolicznościach niniejszej sprawy winno zostać poprzedzone uzgodnieniem z konserwatorem zabytków. W sprawie dotyczącej samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku objętym ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winno nastąpić stosowne uzgodnienie z konserwatorem zabytków. Organ winien również ustalić, jaki był stan poprzedni budynku. W związku z powyższym wyrokiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Toruniu wystąpił do wojewódzkiego konserwatora zabytków o dokonanie uzgodnienia wykonanych robót budowlanych. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i c, art. 7 pkt 4, art. 22 ust. 5 pkt 2, art. 89 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., poz. 1446 ze zm. – zwanej dalej ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) oraz art. 106 § 5 K.p.a. odmówił uzgodnienia wykonanych robót budowlanych polegających na dociepleniu ścian zewnętrznych elewacji budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w m. Chełmża [...] znajdującej się od strony działki nr [...] (elewacja boczna przy wjeździe na działkę) bez uzyskania pozwolenia na budowę uzgodnionego z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego – po rozpatrzeniu zażalenia I. M. i R. M.– na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podzielił zdanie o negatywnym wpływie wykonanej częściowo termomodernizacji ścian zewnętrznych na wartości zabytkowe budynku. W wyniku wykonanych samowolnie prac ociepleniowych doszło do przesłonięcia znacznej partii oryginalnego wykończenia elewacji budynku i zmieniony został niekorzystnie charakter architektoniczny tej części nieruchomości. Stąd też, działania przeprowadzone przez inwestorów organ uznał za niedopuszczalne pod względem konserwatorskim oraz sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na nieruchomości. Skargę na powyższe postanowienie złożyli I. M. i R. M., wnosząc o uchylenie obu wydanych postanowień i zarzucając im naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. Jak wskazał Sąd, budynek objęty postępowaniem pochodzi z 1906 r. Pełnił dawniej funkcję siedziby okręgowego inspektora szkolnego. Z akt sprawy wynika, że jego stan zachowania jest dobry. O dużym znaczeniu obiektu dla historii kultury materialnej regionu oraz znaczącej roli dla lokalnej społeczności świadczy ustanowienie indywidualnej ochrony omawianego budynku w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Chełmża dla terenu położonego pomiędzy ul. Dworcową, północną granicą administracyjną miasta, Chełmińskim Przedmieściem i brzegiem Jeziora Chełmżyńskiego – uchwała Rady Gminy Chełmża nr XXX/250/06 z dnia 13 czerwca 2006 r. Zgodnie z jego zapisami, przedmiotowy budynek zlokalizowany jest w strefie B ochrony konserwatorskiej i znajduje się w wykazie obiektów o wartościach historyczno – kulturowych objętych ochroną konserwatorską w niniejszym planie. Dzięki swoim wartościom architektonicznym i historycznym budynek ujęty został w wojewódzkiej ewidencji zabytków i obiekt odpowiada definicji zabytku (art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Z protokołu sporządzonego w dniu 11 marca 2010 r. wynika, że po przeprowadzeniu robót dociepleniowych obiekt został pozbawiony szczegółów historycznego wyglądu i wartości architektonicznej określającej czasy, z których pochodzi. Opisane walory architektoniczne były świadectwem stosowanych w dacie jego powstania trendów w architekturze i budownictwie w tamtym rejonie Polski. Sąd podzielił stanowisko organu, że przeprowadzona termomodernizacja (docieplenie ścian) ma charakter odwracalny, co pozytywnie rokuje w kwestii przywrócenia walorów historycznych i architektonicznych. Pod warstwą styropianu znajduje się wystrój ceglany i zakryciu uległy charakterystyczne elementy budynku oraz zmieniła się stylistyka ocieplonej ściany. Zgodnie zaś z § 6 ust. 3 pkt 2 planu, ustalona została ochrona formy i substancji historycznej tego budynku oraz wprowadzono zasadę, iż restauracja i modernizacja techniczna tego obiektu ma być przeprowadzona z maksymalnym zachowaniem struktury budynku i detalu architektonicznego, a także nakaz odtworzenia budynku (bryły, elewacji) na podstawie dostępnych źródeł informacji w przypadku zniszczenia części lub całości obiektu. Słusznie również nie uzyskała akceptacji organu zawarta w "Opinii technicznej" sporządzonej przez mgr inż. A. C. propozycja doklejenia do ocieplonej elewacji bocznej płytek klinkierowych imitujących ceglany detal architektoniczny. W sytuacji kiedy pozostałe elewacje budynku pozostają w stanie oryginalnym, tworzenie imitacji z płytek klinkierowych doklejonych do ściany pokrytej gładkim, różnym od pozostałych elewacji tynkiem i różnej kolorystyce jest działaniem z punktu widzenia konserwatorskiego niedopuszczalnym. Odnosząc się do zarzutu wadliwość ustaleń, Sąd wskazał, że dowodem na to, że pod warstwą styropianu zdobienia istnieją jest nie tylko dokumentacja zdjęciowa wykonana w 1994 r., ale także ta załączona do karty ewidencyjnej zabytku wykonanej w 2013 r. Wynika z nich, że fragmenty ściany w okolicach okien nie zakryte ociepleniem (w szczególności części charakterystycznych zdobień) są wykonane w identyczny sposób i z identycznego materiału jak te zdobienia, które znajdują się na oryginalnych ścianach. Okoliczność istnienia na ocieplonej ścianie ceglanych obramowań okien, drzwi, cokołu i narożników potwierdza przywołana w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy sygn. akt II SA/Bd 209/14 opinia A. C. Dodatkowo Sąd wskazał, że współwłaściciele budynku podczas oględzin przeprowadzanych w dniu 11 marca 2010 r. domagali się usunięcia ocieplenia i przywrócenia historycznego charakteru budynku. Świadczy to o tym, że faktycznie przedmiotowe zdobienia istniały, zaś docieplenie można zrealizować w oparciu o inne dostępne sposoby. Natomiast ani organ, ani Sąd nie mogły brać pod uwagę faktu docieplenia innych budynków w bezpośrednim sąsiedztwie z budynkiem skarżących. Przedmiotem niniejszego postępowania nie była bowiem ocena legalności robót budowlanych, co czyniło niezasadnym zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. jak i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Ze wsakzanych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli I. M. i R. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego oparto się na fotografiach przedstawiających inną ścianę budynku położonego na nieruchomości przy ulicy [...] niż ta która została ocieplona; 2. art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c. polegające na: a. błędnej ocenie materiału dowodowego w postaci zeznań H. i E. K. poprzez ich dowolną ocenę niezgodną z zasadami logiki i pozbawioną wszechstronności, pomimo, że są oni skonfliktowani ze skarżącymi a ich zeznania nie znajdują poparcia w zebranym materiale dowodowym, b. przekroczeniu swobodnej oceny dowodów i zastąpienie jej dowolną oceną poprzez przyjęcie, że dekoracja architektoniczna na nieocieplonych elewacjach zabytku posiada swoją kontynuację na ścianie pokrytej obecnie warstwą styropianu; 3. art. 113 § 1 P.p.s.a. polegające na zamknięciu rozprawy pomimo, że nie została ona dostatecznie wyjaśniona, w szczególności Sąd nie ustalił, jaki był stan budynku sprzed jego ocieplenia, 4. art. 145 § 1 P.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu i nie uwzględnieniu skargi, pomimo, że zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona z uwagi na istotne naruszenie prawa procesowego. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie z dnia 7 kwietnia 2017 r. skarżący zrzekli się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu jako błędnie skonstruowany a przez to niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 P.p.s.a. Pomijając fakt, że przepis ten jest podzielony na inne podjednostki, zaś obowiązkiem autora kasacji jest precyzyjne sformułowanie zarzutu, to przede wszystkim stwierdzić trzeba, że przepis ten wskazuje jedynie, kiedy sąd administracyjny uwzględnienia skargę z uwagi na wymienione tam naruszenia. Ponieważ jednak naruszenia te są zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, to wymieniony w analizowanym zarzucie przepis nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2387/12; z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2054/14 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić również trzeba, że Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji stron skarżących i formułować za nich zarzutów pod adresem skarżonego wyroku ani ich precyzować (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA z 2004, z. 3, poz. 72 oraz z dnia 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt FSK 2027/04). Podobnie za błędnie skonstruowany należało uznać zarzut naruszenia art. 113 § 1 P.p.s.a., bowiem przepis ten – wbrew stanowisku strony skarżącej – nie stanowi podstawy do stawiania zarzutu odnoszącego się do ustaleń faktycznych. Art. 113 § 1 P.p.s.a reguluje jedno z uprawnień i obowiązków przewodniczącego składu orzekającego, które składa się na treść pełnionej przez niego funkcji związanej z przeprowadzeniem rozprawy. Naruszenie tej normy prawnej może mieć miejsce wówczas, gdy przewodniczący nie zamknie rozprawy, bądź zamknie ją, mimo iż strony nie zostały prawidłowo zawiadomione o terminie rozprawy, bądź też złożyły uzasadnione wnioski o jej odroczenie z uwagi na przeszkody niemożliwe do usunięcia i znane sądowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II FSK 625/07). Użyte w art. 113 § 1 P.p.s.a. określenie "dostatecznego wyjaśnienia sprawy" odnosi się do możliwości wydania wyroku z punktu widzenia dopełnienia reguł formalnych związanych z tokiem sprawy sądowoadministracyjnej (stan zdolności sprawy do wydania przez sąd wyroku) i nie zależy od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy obiektywnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt II OSK 135/08 i z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 943/09). Wadliwy okazał się być wreszcie zarzut naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 K.p.c. Przepis ten nie pozwala bowiem ani na ocenę materiału dowodowego ani nie wyznacza sposobów jej oceny, ale odnosi się do uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd administracyjny z dokumentów, którego jak wynika z akt Sąd pierwszej instancji nie prowadził. Podobnie z treści kontrolowanych w sprawie decyzji administracyjnych nie wynika, aby stan faktyczny sprawy ustalono w oparciu o zeznania H. i E. K., a którzy jedynie w protokole kontroli budynku przeprowadzonej w dniu 11 marca 2010 r. przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków stwierdzili, że nie wyrażają zgody na utrzymanie styropianu i wnioskują o przywrócenie historycznego charakteru budynku. Fakt natomiast jego częściowego zabudowania wynikał zarówno z ustaleń dokonanych w toku tych oględzin, jak i z materiału zdjęciowego zgromadzonego w aktach sprawy. Nie wynika również z nich, aby ustalenia organu dotyczyły – jak to podają skarżący – innej ściany, na której nie były prowadzone prace ociepleniowe, skoro wyraźnie uwidoczniono na nich zamontowany na ścianie styropian. Z tych też przyczyn jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 1 § 2 P.u.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. Poza zakresem zaskarżenia pozostawały natomiast kwestie dotyczące faktu ochrony przedmiotowego budynki jako zabytku i zakresu tej ochrony w świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną kasację.