VI SA/Wa 1466/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Piotr Borowiecki Protokolant ref. staż. Anna Głowacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2016 r. sprawy ze skargi Z. z siedzibą w M. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej Z. z siedzibą w M. kwotę 100 ( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania Z. (dalej "skarżąca" lub "strona") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 2250 zł. Do wydania postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] grudnia 2014 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 2250 zł z tytułu skrócenia dziennego i tygodniowego czasu odpoczynku. Pismem z dnia 8 stycznia 2015 r. (nadanym w tym samym dniu w Urzędzie Pocztowym [...]) złożono odwołanie od ww. decyzji, które zostało podpisane przez A. Z. Główny Inspektor Transportu Drogowego w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że w aktach sprawy znajduje się potwierdzona notarialnie kopia pełnomocnictwa udzielonego A.Z. do reprezentowania strony. Brak natomiast odpisu z właściwego rejestru przedsiębiorców, który potwierdzałby uprawnienie podpisanego pod pełnomocnictwem R. P. do jednoosobowego reprezentowania strony. Mając na uwadze powyższe, pismem z dnia 26 stycznia 2015 r. organ odwoławczy wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych przesłanego odwołania, poprzez przedłożenie oryginału lub notarialnie albo urzędowo poświadczonej kopii aktualnego rejestru przedsiębiorców, z którego będzie wynikać, że osoba podpisana pod pełnomocnictwem ma prawo do jednoosobowego reprezentowania adresata decyzji. Jednocześnie pouczono stronę, że nieprzesłanie wymaganych dokumentów w terminie 7 dni skutkować będzie stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania. W odpowiedzi z dnia 9 lutego 2015 r. A.Z. przesłał kopię dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Wskazał jednocześnie, że wypis z rejestru przedsiębiorców znajduje się w aktach innej sprawy prowadzonej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Organ II instancji powołując się na art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania przez stronę, z uwagi na fakt, iż nie uzupełniła ona braków formalnych swojego pisma poprzez przesłanie odpowiedniego wypisu z rejestru przedsiębiorców. Wyjaśnił, że pełnomocnik musi udowodnić swoje pełnomocnictwo w każdej sprawie administracyjnej i nie może powoływać się na dokumenty załączone do innych prowadzonych wobec niego spraw. Stanowisko takie wynika jednoznacznie z orzecznictwa sądowego. Strona wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1) naruszenie art. 33 § 1, § 2 oraz § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że strona udzieliła pełnomocnikowi w postępowaniu administracyjnym pełnomocnictwa, na podstawie którego pełnomocnik reprezentował stronę podczas całego toczącego się postępowania, 2) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, w tym zbadania w całości akt postępowania i wyjaśnienia stanu faktycznego, co skutkowałoby skutecznością wniesionego odwołania od decyzji organu I instancji, 3) naruszenie przepisów art. 127 k.p.a., poprzez ograniczenie prawa do złożenia odwołania w wyniku uznania, iż przedłożona notarialnie potwierdzona kopia udzielonego pełnomocnikowi pełnomocnictwa do reprezentowania strony jest niewystarczająca do reprezentowania strony. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca w uzasadnieniu skargi powołała się na treść art. 33 k.p.a. Wyjaśniła, że A. Z. jako pełnomocnik strony został prawidłowo umocowany do działania w sprawie i występowania w imieniu rosyjskiego przedsiębiorstwa, o czym świadczą następujące fakty: złożenie pełnomocnictwa podpisanego przez R. P., które znajdowało się w aktach prowadzonej sprawy przez organ I instancji, kopia dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, wypis z rejestru przedsiębiorców złożony do akt innej sprawy prowadzonej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, o czym organ II instancji został poinformowany. Skarżąca wskazała, że stosunek pełnomocnictwa został nie tylko nawiązany ale i sformalizowany poprzez podpisanie dokumentu. Natomiast uchybienie formalne w postaci braku załączenia wypisu z rejestru przedsiębiorców do akt przedmiotowej sprawy nie może skutkować stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania, gdyż okoliczność jaki podmiot występuje w roli pełnomocnika strony w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości. Udzielone przez stronę pełnomocnictwo ma charakter ogólny, czyli rozciąga się na całość postępowania administracyjnego, jednocześnie od tamtego czasu pełnomocnictwo nie zostało odwołane, cofnięte ani zmienione, zatem obowiązuje cały czas. Strona podkreśliła, że złożenie pełnomocnictwa do akt sprawy ma charakter formalny, ma jedynie na celu ujawnienie faktu udzielenia pełnomocnictwa, zakresu umocowania oraz osoby pełnomocnika, zatem proceduralne uchybienie w tym zakresie w postaci nie złożenia do akt tej konkretnej sprawy odpisu z rejestru przedsiębiorców nie przesądza o braku pełnomocnika w postępowaniu. Zignorowanie przez organ II instancji wypisu z rejestru przedsiębiorców znajdującego się już w aktach innej prowadzonej przez ten organ wobec skarżącej sprawy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Przepisy prawa wskazują jedynie na koniczność dostarczenia pełnomocnictwa, a nie wypisu z rejestru przedsiębiorców. Co więcej wypis taki jest dostępny na stronach internetowych. Stąd też zaskarżone postanowienie rażąco narusza art. 127 k.p.a. przez pozbawienie strony możliwości odwoływania się od niekorzystnej dla niego decyzji administracyjnej, gdyż przepis ten realizuje konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą każda sprawa indywidualna, rozpoznawana i rozstrzygana decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a."). Kontrolując zaskarżone postanowienie pod kątem powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem doszło do naruszenia przez organ administracji przepisów prawa. Przedmiotem niniejszej skargi jest postanowienie z dnia [...] marca 2015r., nr [...], którym Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania Z.(dalej "skarżąca" lub "strona") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]o nałożeniu na stronę kary pieniężnej. Przywołany przepis art. 134 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia w szczególności, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Na tle stosowania przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, zgodnie z art. 28 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 598/13, Lex nr 1368972). Na wstępie rozważań wskazać należy, iż Sąd administracyjny w tego rodzaju sprawach bada wyłącznie legalność zaskarżonego aktu i nie ocenia legalności działań podjętych przez organ pierwszej instancji, ponieważ w niniejszym postępowaniu uprawniony jest jedynie do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015r., który uznał, że złożone odwołanie od decyzji organu I instancji nie spełnia niezbędnych wymogów prawnych do jego rozpatrzenia, ze względu na nieuzupełnienie braków formalnych w wyznaczonym przez organ terminie i z tego powodu organ stwierdził niedopuszczalność odwołania. Zauważyć wypada, że zgodnie z treścią art. 104 § 1 k.p.a. załatwienie sprawy administracyjnej następuje w drodze decyzji chyba, że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji. Instytucja odwołania jest środkiem prawnym zmierzającym do kontroli decyzji wydawanych przez organy I instancji, a warunkiem koniecznym do jego wniesienia jest wydanie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu m.in. ustalenie czy odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne. Ustalenie wystąpienia takiej okoliczności nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Gl 1245/13, LEX nr 1531232). Postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznej oceny rozstrzygnięcia sprawy, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie lub zażalenie nie może zostać rozpoznane (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2014r., sygn. akt III SA/Kr 331/14 oraz WSA w Bydgoszczy z dnia 8 stycznia 2015r., sygn. akt II SA/Bd 576/14, CBOSA). Ponadto należy wskazać, że organ odwoławczy nie może w odniesieniu do tego samego odwołania stwierdzić jego niedopuszczalności i jednocześnie go rozpatrzyć. Te dwa rozstrzygnięcia - jedno o charakterze formalnym, uniemożliwiające zbadanie odwołania i drugie o charakterze merytorycznym, polegające m.in. właśnie na rozpatrzeniu odwołania - wykluczają się wzajemnie. Wydanie którejkolwiek z decyzji, wymienionych w art. 138 k.p.a. opiera się na stwierdzeniu, że nie zachodzą przesłanki do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 2 października 2013r., sygn. akt II SA/Kr 850/13, CBOSA). Biorąc powyższe pod uwagę należy wskazać, że w rozpatrywanej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego podjął rozstrzygniecie z istotnym naruszeniem przepisu oraz 134 k.p.a., gdyż w zaskarżonym postanowieniu w sposób nieprawidłowy ustalił, ze złożone odwołanie jest niedopuszczalne. Organ przede wszystkim przed wydaniem takiego rozstrzygnięcia dopuścił do rozpoznania wniosku skarżącego w postaci odwołania od decyzji organu I instancji, w wyniku czego doszedł do wniosku, iż zawiera ono braki formalne w postaci potwierdzonego za zgodność umocowania do działania pełnomocnika strony skarżącej. Nie stwierdził tym samym niedopuszczalności odwołania ze względów podmiotowych, w wyniku złożenia wniosku (odwołania) przez osobę nieuprawnioną, lecz wezwał pełnomocnika w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia zauważonych braków, a następnie ze względu na nieuzupełnienie tychże braków w terminie, stwierdził niedopuszczalność odwołania. Powyższy tryb należało uznać za nieprawidłowy. W doktrynie wskazuje się bowiem wprost na okoliczności, które nie stanowią przyczyn niedopuszczalności odwołania, a w śród nich expressis verbis wymienia się – nieusunięcie braków formalnych odwołania (vide Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej wyd. C.H. BECK Warszawa 2011, s. 751). Ponadto uznaje się za dopuszczalne uzupełnienie odwołania już po terminie do jego wniesienia (op. cit. s. 723). Wskazuje się również na istniejącą po stronie organu możliwość, o ile taka występuje w danej sprawie, doprecyzowania treści wniosku strony, w celu ograniczenia zbędnego formalizmu rozpoznawania spraw i zapewnienia szybkości postępowania administracyjnego (vide art. 12 k.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt badanej sprawy zauważyć trzeba, iż w przypadku zastosowania przez organ trybu, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie, organ pozostawia go bez rozpoznania. Takie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy nie ogranicza jednocześnie praw procesowych strony, gdyż zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. (sygn. akt I OPS 2/13), stronie przysługuje w takim przypadku skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji. W rozpoznawanej sprawie należy zauważyć, iż pełnomocnik skarżącej w terminie odpowiedział na wezwanie organu i przekazał żądane dokumenty, będące w jego posiadaniu oraz wskazał, które z nich są już w posiadaniu organu, tylko w aktach innej sprawy administracyjnej skarżącej (tak jak przedmiotowa - dotyczącej nałożenia kary pieniężnej). Trzeba również podkreślić, iż w sprawie tej rozstrzygnięcie organu II instancji w przedmiocie niedopuszczalności odwołania miało miejsce w stosunku do tego samego pełnomocnika uznanego za prawidłowo umocowanego przez organ I instancji, któremu doręczono decyzję tego organu, od której wniósł w terminie odwołanie. W tych okolicznościach sprawy organ mógł samodzielnie dokonać uzupełnienia akt przedmiotowego postępowania w niezbędnym zakresie także po terminie wniesienia środka odwoławczego, kierując się ogólną zasadą zaufania do działań organów administracji publicznej, określoną w art. 8 k.p.a., wspomnianą przesłanką z art. 12 k.p.a., niewątpliwie także ważnym interesem strony oraz poglądami doktryny lub w przypadku braku takiej możliwości powinien pozostawić wniosek bez rozpoznania. W zaistniałej sytuacji prawnej, rozstrzygając sprawę pod względem formalnym co do jej istoty nie mógł już stwierdzić niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, zwłaszcza po uzupełnieniu odwołania przez pełnomocnika skarżącej, obejmujących sytuacje wniesienia odwołania przez osobę nie mającą legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia, zgodnie z art. 28 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00, LEX nr 81351). W przedmiotowej sprawie podjęto zatem niewłaściwe rozstrzygnięcie w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji organu I instancji, podlegającego w ocenie Sądu rozpoznaniu ze względu na jego wniesienie w terminie oraz uzupełnienie w trybie art. 64 § 2 k.p.a., w wyniku czego nastąpiło naruszenie art. 134 k.p.a oraz wskazanych wyżej ogólnych zasad postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawioną ocenę prawną. W świetle powyższego należało stwierdzić, iż skarżone postanowienie zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i jako takie musiało zostać wyeliminowane przez Sąd z obrotu prawnego, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach niniejszego postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.