II SA/Wa 1347/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2016 r. sprawy ze skargi O. W. i K. W. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Zarządu Dzielnicy [...] na rzecz skarżących O. W. i K. W. solidarnie kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą nr [...] z [...] maja 2015 r., w sprawie zatwierdzenia sposobu zadysponowania mieszkaniowym zasobem miasta stołecznego Warszawy, Zarząd Dzielnicy [...] na podstawie § 45 pkt 2, 4 i 5 i § 50 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik Nr [...] do Uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 roku w sprawie nadania statutów dzielnicom m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453, ze zm.) w związku z § 6 pkt 8 Uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 roku w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485 ze zm.) oraz w związku z § 4 w związku z § 22 ust. 5 oraz § 24 ust. 1 Uchwały Nr LVI 11/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), nie wyraził zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu O. i K. W. (dalej jako skarżący). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że skarżący ubiegają się o najem lokalu komunalnego dla siebie i trójki swoich dzieci. Zamieszkują w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], składającym się z 3 pokoi i kuchni, o powierzchni użytkowej 51,21 m2, a powierzchni mieszkalnej 38,46 m2, którego najemcą jest babka skarżącej. W lokalu zamieszkuje 7 osób. Na jedną osobę przypada 5,49 m2 powierzchni mieszkalnej. Jednocześnie podano, że najstarszy syn skarżących jest niepełnosprawny od urodzenia. W dalszej kolejności wskazano, że rodzice skarżącego są właścicielami domu jednorodzinnego w [...], w którym zamieszkują 4 osoby. Dom jest dwukondygnacyjny o łącznej powierzchni 138,70 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 88,06 m2. W przypadku wspólnego zamieszkania skarżących z dziećmi w domu rodziców, na 1 osobę przypadnie 9,77 m2 powierzchni mieszkalnej. Organ podał nadto, iż średni miesięczny dochód na jedną osobę w gospodarstwie domowym skarżących wynosi 658,89 zł. Komisja Mieszkaniowa sprawę zaopiniowała pozytywnie. Rozpatrując wniosek, na podstawie § 4 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, mimo pozytywnej opinii Komisji Mieszkaniowej, Zarząd Dzielnicy uznał, iż dobre warunki mieszkaniowe u rodziców skarżącego, stanowią podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku na podstawie § 22 ust. 5 ww. uchwały. Skarżący pismem z 27 maja 2015 r. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, iż nie mają realnej możliwości zamieszkania w domu w [...] i podkreślając, iż ich najstarszy syn jest niepełnosprawny i uczęszcza na [...] do szkoły specjalnej. W odpowiedzi na to wezwanie organ nie znalazł podstaw do zmiany rozstrzygnięcia, uznając, że zostało ono podjęte bez naruszenia prawa. W skardze na powyższą uchwałę, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie kosztów postepowania. Uchwale tej zarzucili: 1. poczynienie błędnych ustaleń faktycznych, które legły u podstaw uchwały, przez uznanie, że mogą zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe w domu rodzinnym skarżącego w [...], podczas gdy organ rozpoznając sprawę nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie, pominął fakt, że skarżący stanowią pięcioosobową rodzinę zamieszkującą w [...] i tutaj koncertuje się ich życie rodzinne, szkolne i zawodowe, co doprowadziło do bezpodstawnej odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej, pomimo że skarżący spełniają wszystkie warunki prawem przewidziane do jej uzyskania; 2. naruszenie przepisu § 22 ww. uchwały, poprzez przyjęcie, że stanowi on podstawę do odmowy udzielenia skarżącym pomocy mieszkaniowej, podczas gdy przepis ten jedynie wskazuje okoliczności, które powinny zostać wzięte pod uwagę przez organ przy rozpatrywaniu wniosków o udzielenie pomocy mieszkaniowej; 3. naruszenie przepisu § 4 ww. uchwały poprzez jego niezastosowanie, polegające na odmowie udzielenia skarżącym pomocy mieszkaniowej, pomimo spełnienia warunków w przywołanym przepisie przewidzianych. W uzasadnieniu skargi powyższe zarzuty zostały rozwinięte. Argumentacja prezentowana przez skarżących pokrywa się z tą, którą przedstawiali w toku postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniania w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.) ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2010 r., I OSK 997/09, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności dyspozycją art. 7 K.p.a., nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Odmawiając skarżącym zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, organ powołał § 4 w zw. z § 22 ust. 5 oraz § 24 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Zgodnie § 4 uchwały lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom: 1) które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto 2) w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego. Stosownie do § 22 ust. 5 ww. uchwały, odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów, o których mowa w ust. 1, potwierdzenie w nim nieprawdy, odmowa złożenia oświadczenia bądź dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy, o której mowa w ust. 2, jak również informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Natomiast w myśl § 24 ust. 1 uchwały, wnioski zaopiniowane przez Komisję rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu. Ostatni przywołany przepis jest przepisem kompetencyjnym, natomiast przepis § 22 ust. 5 uchwały, choć umieszczony w rozdziale "tryb rozpatrywania i załatwienia wniosków o zawarcie umowy najmu lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej", jest przepisem o charakterze materialnym, mogącym stanowić podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Jest to jednak możliwe wówczas, gdy jak w sprawie niniejszej, informacje uzyskane w toku analizy okoliczności wyszczególnionych w ust. 2 § 22 uchwały, uzasadnią odmowę. W rozpoznawanej sprawie nie został przywołany przepis uchwały, określający rodzaj informacji stanowiących podstawę nieuwzględnienia wniosku skarżących, jednakże powołanie się na dobre warunki mieszkaniowe u rodziców skarżącego pozwala przyjąć, że był to § ust. 2 pkt 5 uchwały. Zgodnie z tym przepisem przy rozpatrywaniu wniosków osób, o których mowa w ust. 1, w przypadku osób ubiegających się o najem lokalu na podstawie § 4, § 12 i § 31, należy poddać wnikliwej analizie: a) warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania, b) warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i uwzględnić możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. Wynikający z § 22 ust. 2 ww. uchwały nakaz poddania wnikliwej analizie podanych w tym przepisie okoliczności, pozostaje w korelacji z zawartą w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika dla organu nakaz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wnikliwa analiza, do przeprowadzenia której obowiązany jest organ, powinna polegać na "sumiennym zgłębianiu, docieraniu do sedna rzeczy, dociekliwości" (por. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczak, PWN 1983, hasło "wnikliwie"). Organ zobowiązany jest zatem do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z uzasadnienia skarżonej uchwały, podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku skarżących stanowiła okoliczność, iż rodzice skarżącego posiadają dom w [...], który zabezpiecza normy metrażowe dla skarżących i ich rodziny. Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w skarżonej uchwale, zdaniem Sądu nie pozwala ona na uznanie, że jest wynikiem wnikliwej analizy przesłanki z § 22 ust. 2 pkt 5 lit. b uchwały, tj. "możliwości zamieszkania" skarżących w domu rodziców skarżącego. W sprawie wiadomo jedynie, że rodzice skarżącego posiadają dwukondygnacyjny dom w [...] o łącznej powierzchni 138,70 m², w tym powierzchni mieszkalnej 88, 06 m² i że mieszkają w nim 4 osoby. W ocenie Sądu przesłanka "możliwości zamieszkania" nie oznacza jedynie nakazu uwzględnienia przy ocenie jej występowania metrażu powierzchni mieszkaniowej, na co wyłącznie powołał się organ w uzasadnieniu, ale również uwarunkowania np. interpersonalne, społeczne. W okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżący sygnalizowali, że rodzice nie wyrażają zgody na ich zamieszkanie w swoim domu, że wcześniej mieli do dyspozycji jeden pokój, który obecnie w żadnym wypadku nie może zaspokoić ich potrzeb mieszkaniowych, i wreszcie, że w domu tym prowadzona jest działalność gospodarcza przez ojca skarżącego. Kwestie te nie zostały przez organ wyjaśnione. Nie jest wprawdzie tak, że brak takiej zgody automatycznie eliminuje możliwość powołania się na przesłankę z § 22 ust. 2 pkt 5 lit. b ww. uchwały, ale nie do zaakceptowania jest też sytuacja, w której organ nie bada i nie rozważa możliwości realnego zamieszkiwania osób ubiegających się o najem lokalu w domu będącym w dyspozycji osób wskazanych w ww. uchwale. Przed wydaniem skarżonej uchwały należało przeprowadzić ocenę możliwości zamieszkania skarżących w domu rodziców poprzez chociażby zwrócenie się do ośrodka pomocy społecznej o wydanie opinii w tej kwestii (§ 22 ust. 3 ww. uchwały), a nie poprzestać na gołosłownym powoływaniu się na taką możliwość. Badając powyższe okoliczności organ powinien przy tym rozważyć gdzie koncentruje się centrum życiowe skarżących i również w tym kontekście zbadać możliwość ich zamieszkania w domu rodziców. W realiach rozpoznawanej sprawy organ uznając, że skarżący mogą zamieszkać w domu rodziców skarżącego, nie rozważył uwarunkowań rodzinny skarżących, a wynikających m.in. z niepełnosprawności ich najstarszego syna. E. W. jest dzieckiem niepełnosprawnym od urodzenia, z tej racji wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, co w sposób jednoznaczny wynika z orzeczenia o niepełnosprawności. Uczęszcza do szkoły specjalnej, zlokalizowanej na terenie dzielnicy [...]. Okoliczności te zostały całkowicie pominięte przez organ, a są one dla oceny możliwości zamieszkania skarżących wraz z trójką małoletnich dzieci w [...] bardzo istotne. Nie wiadomo chociażby, czy w okolicy jest szkoła specjalna, do której E. W. mógłby uczęszczać. Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że skarżący zdecydowali się na przeprowadzkę do [...] właśnie po urodzeniu niepełnosprawnego syna z uwagi na możliwość zapewnienia mu w [...] lepszej opieki lekarskiej, w tym szpitalnej. Uwzględniając powyższe Sąd ocenił, że ustalony w sprawie stan faktyczny niesie w sobie cechy dowolności, co prowadzi do wniosku, że naruszona została zasada dochodzenia do prawdy obiektywnej. Zwrócić przy tym należy uwagę, iż skarżący spełniają określone w § 4 ww. uchwały warunki, od których uzależniona jest możliwość wynajmowania lokalu z mieszkaniowego zasobu – pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych i średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego, zaś opinia komisji mieszkaniowej była pozytywna. Konkludując Sąd stwierdza, iż zaskarżona uchwala została wydana z istotnym naruszeniem przepisów procesowych zawartych w uchwale Nr LVI 11/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Organ bowiem, podejmując rozstrzygnięcie o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu skarżących na liście osób oczekujących na najem lokalu, nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i wnikliwy całego istotnego w sprawie materiału dowodowego, nie czyniąc istotnych dla przyjętej podstawy prawnej ustaleń faktycznych. Przeciwnie, stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazuje na pobieżną i wybiórczą ocenę okoliczności faktycznych, co przeczy dyspozycji zawartej w § 22 ust. 2 ww. uchwały. Powyższy sposób załatwienia sprawy nie spełnia także standardów obowiązujących w państwie prawa. Choć Zarząd Dzielnicy prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie był zobowiązany stosować przepisy procesowe zawarte w ww. uchwale, to jednak organ władzy publicznej nie powinien tracić z pola widzenia zasad prawnych określonych w art. 6 i 7 K.p.a. Przepisy te stanowią, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tych zasad w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie respektowano. W tym stanie rzeczy zaskarżona uchwała nie mogła ostać się w obrocie prawnym. Rozpatrując sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną. W konsekwencji, mając na względzie procesowe i materialne przepisy uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości ustali, czy skarżący spełniają przesłanki do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu miasta [...]. Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w myśl art. 200 P.p.s.a.