IV SAB/Wa 393/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2016 r. sprawy ze skargi T. G. i Z. G. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 roku w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 roku w ciągu miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek skarżących T. G. i Z. G. o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. grzywny; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących T. G. i Z. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. T. G. i Z. G. (dalej również "skarżący") wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej również "Sądu") skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również "SKO" bądź "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżących z 1 sierpnia 2013 r. w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] sierpnia 2005 r. nr [...] (dalej również "decyzja Prezydenta"). W ocenie skarżących, organ poprzestając na stwierdzeniu nieważności decyzji SKO z [...] października 2005 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta, pozostaje w zwłoce w stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] sierpnia 2005 r. nr [...]. Wobec tego, skarżący domagają się stwierdzenia przez Sąd, że SKO pozostaje w zwłoce w stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta, a także o stwierdzenie przez Sąd nieważności decyzji Prezydenta. Ponadto skarżący zawarli w skardze wniosek o wymierzenia organowi grzywny oraz zwrot kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że Prezydent Miasta W. decyzją z [...] sierpnia 2005 r. nr [...] orzekł o pobraniu od skarżących jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o numerach [...] (księga wieczysta [...]) i [...] (księga wieczysta [...]), obręb [...], położonych w rejonie ulicy B., spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. i K. Decyzja ta – po rozpatrzeniu odwołania skarżących – została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2005 r. nr [...]. Organ wskazał, że skarżący wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 2005 r. Na skutek tego wniosku SKO wydało [...] listopada 2013 r. decyzję nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji SKO z [...] października 2005 r. Po rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, SKO utrzymało własną decyzję w mocy - decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...]. Decyzja SKO z [...] lutego 2014 r. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 694/14. Następnie SKO decyzją z [...] września 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z [...] listopada 2013 r. Wyrokiem z 30 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2285/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję SKO z [...] września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] czerwca 2015 r. nr [...] uchyliło decyzję z [...] listopada 2013 r. i stwierdziło nieważność decyzji SKO z [...] października 2005 r. Tym samym organ stanął na stanowisku, że skarga T. G. i Z. G. na bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Organ wskazał, że wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. zakończył postępowanie prowadzone pod sygnaturą [...] i rozstrzygnięcie to jest korzystne dla skarżących. W ocenie organu, wobec stwierdzenia nieważności decyzji SKO z [...] października 2005 r. w przedmiocie ustalenia renty planistycznej od skarżących, SKO ponownie będzie rozpoznawało odwołanie skarżących od decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] sierpnia 2005 r. (sprawa o sygnaturze [....]). Za niemożliwe SKO uznało natomiast stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] sierpnia 2005 r. nr [...]. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 sierpnia 2002 r. sygn. akt I SA 843/00. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność jest zagwarantowanie uprawnionemu podmiotowi prawa do załatwienia jego sprawy administracyjnej przez właściwy organ. Skarga ta stanowi zatem narzędzie, przymuszające organ do podjęcia przewidzianego przepisami prawa procesowego i materialnego działania. Instytucja skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 149 p.p.s.a., ma zatem na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustaleniu, czy bezczynność organu – w przypadku, gdy miała ona miejsce - nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanej w art. 3 § 2 pkt 4 k.p.a (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. W rezultacie w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dacie orzekania przez sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten już ustał na skutek podjęcia przez ten organ czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest bowiem zobowiązanie przez Sąd organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie". Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia 1 sierpnia 2013 r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] jest zasadna. W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że skarżący spełnili warunek określony w art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez wyczerpanie przez skarżących środków zaskarżenia w toku administracyjnego postępowania. Zgodnie z powołanym przepisem skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącym w postępowaniu przed organem, a przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przedmiotowej sprawie takim środkiem jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. Dalej, w oparciu o przedłożone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] akta sprawy Sąd ustalił, że pismem z dnia 1 sierpnia 2013 r., które wpłynęło do Kolegium w dniu 5 sierpnia 2013 r., skarżący wnieśli o "stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. nr [...] i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującej ją w mocy, a która stała się ostateczna w dniu [...].10.2005 r." Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzja z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] uchyliło własną decyzję z [...] listopada 2013 r. nr [...] i stwierdziło nieważność własnej decyzji z dnia [...] października 2005 r. nr [...]. Przebieg nieważnościowego postępowania wszczętego wnioskiem skarżących z dnia 1 sierpnia 2013 r. świadczy zdaniem Sądu o bezczynności organu w rozpatrzeniu tego wniosku w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nie może budzić wątpliwości, że wniosek z dnia 1 sierpnia 2013 r. dotyczy stwierdzenia nieważności zarówno decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. jak i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2005 r. Kolegium nie wskazało innego wniosku skarżących, niż wniosek z dnia 1 sierpnia 2013 r., który miałby być podstawą wszczęcia postępowania nieważnościowego. W tej sytuacji niewątpliwie terminy przewidziane na załatwienie sprawy w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] sierpnia 2005 r., wynikające z art. 35 k.p.a. zostały w niniejszej sprawie przekroczone. Z uwagi na to, że przedmiotowe postępowanie administracyjne, wszczęte wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2013 r. nie zostało zakończone w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] sierpnia 2005 r., świadczy to o bezczynności organu. Zgłoszone przez stronę roszczenie musi zostać procesowo zakończone. Jednocześnie należy zauważyć, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane. Skoro żądanie skarżących dotyczyło m.in. stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z [....] sierpnia 2005 r., to żądanie to musi zostać rozstrzygnięte w trybie nieważnościowym w jakim zostało zgłoszone. W konsekwencji Sąd stwierdził, że na dzień wyrokowania organ nadal był bezczynny, tym samym żądanie skargi dotyczące wydania stosownego orzeczenia w sprawie należało uznać za uzasadnione. W tym zakresie Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku, zobowiązując organ do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. w ciągu miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 2 wyroku uznając, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy zaistniała bezczynność nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Stanowisko Sądu wynika z faktu, że Kolegium prowadziło postępowanie nieważnościowe, które zakończyło się decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2015 r. Wobec niezłożenia przez skarżących odwołania od tej decyzji, decyzja ta stała się ostateczna. Z tą chwilą, wobec nierozpatrzenia przez Kolegium wniosku skarżących z dnia 1 sierpnia 2013 r. o stwierdzenie nieważności w całości, ujawniła się kwestia bezczynności organu w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] sierpnia 2005 r. Stanowisko Kolegium, że wobec stwierdzenia nieważności decyzji SKO w [...] z dnia [...] października 2005 r. należy ponownie rozpatrzeć odwołanie skarżących od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nie jest zasadne, z uwagi na to, że wnioskiem o stwierdzenie nieważności objęte zostały dwie decyzje: decyzja Prezydenta Miasta W. z [...] sierpnia 2005 r. i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2005 r. Powołane przez Kolegium w odpowiedzi na skargę orzeczenie NSA z 14 sierpnia 2002 r., sygn. akt I SA 843/00 dotyczy stwierdzenia nieważności jedynie decyzji organu I instancji w sytuacji gdy w trybie zwykłym orzekał również organ odwoławczy. Zatem powyższy stan faktyczny nie znajduje odzwierciedlenia w niniejszej sprawie. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, w ocenie Sądu, wniosek skarżących o wymierzenie organowi grzywny nie jest zasadny i w tym zakresie Sąd orzekł jak w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.