II OSK 2906/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 16 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3350/15 w sprawie ze skarg A. S. i J.S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3350/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skarg A. S. i J. S. (wnioskodawcy, skarżący) na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (GDOŚ) z dnia [...] września 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, w pkt 1. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], w pkt 2 i 3. zasądził na rzecz skarżących zwrot po 100 zł tytułem kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, wnioskodawcy pismem z 27 marca 2015 r., zgłosili na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1789, ze zm., Uszk) szkodę w powierzchni ziemi, na należącej do nich działce ew. nr [...], polegającą na przekroczeniu dopuszczalnych standardów jakości gleby i ziemi, na dowód czego przedstawiono sprawozdania z badań gleby i wód podziemnych, wykonanych przez laboratoria akredytowane. Wnioskodawcy, jako podmiot odpowiedzialny za zaistniałą szkodę w środowisku, wskazali "[...] sp. jawna" (Spółka), która przez 6 lat prowadziła na działce ew. nr [...] działalność gospodarczą polegającą na wytwarzaniu, magazynowaniu, transporcie i odzysku odpadów niebezpiecznych. We wniosku wskazano też, że na terenie działki ew. nr [...] jest prowadzony hotel dla zwierząt, jednak w związku z faktem zgłoszenia skażenia środowiska, brak jest od 2013 r. chętnych do pozostawienia zwierząt w tej placówce. W zgłoszeniu wskazano na występowanie poważnych zagrożeń dla zdrowia ludzi i zwierząt oraz dla środowiska, czego dowodem miało być występowanie dolegliwości skórnych oraz pogarszanie stanu zdrowia osób tam przebywających. W wyroku przytoczono dalej, że organ I instancji włączył do akt swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. o umorzeniu postępowanie w sprawie wydania decyzji o obowiązku działań naprawczych, na terenie działek ew. nr [...] i [...] w [...], zanieczyszczeniem gleby fenolem, w miejscu działalności prowadzonej przez Spółkę, oraz na terenie sąsiednim oraz utrzymującą ją w mocy odecyzję GDOŚ z dnia [...] lipca 2014 r. Biorąc powyższe pod uwagę RDOŚ w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 Uszk. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli A. S. i J. S., zarzucając organowi I instancji, że w sposób niezasadny uznał tożsamość spraw pomiędzy zgłoszeniem szkody w środowisku z dnia 27 marca 2015 r., a postępowaniem zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Opisanym na wstępie postanowieniem, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., K.p.a.), GDOŚ utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ w [...] o odmowie wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia organu II instancji wskazano, że w niniejszym przypadku zakres zgłoszenia szkody w środowisku dotyczył kwestii będących przedmiotem odrębnego postępowania, zakończonego przez organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Także orzeczenie organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2014 r., którym utrzymano w/w decyzję RDOŚ w [...] w mocy, odnosiło się do tego samego podmiotu korzystającego ze środowiska, jaki został zgłoszony w kolejnym wniosku; postępowanie było prowadzone na podstawie tej samej normy prawnej, na którą powołują się wnioskodawcy. W ocenie organu II instancji postępowanie uprzednie dotyczyło ponadto również działki ew. o nr [...], bowiem w uzasadnieniu decyzji GDOŚ z dnia [...] lipca 2014 r. wskazano, że była ona przedmiotem oględzin, to z jej obszaru były pobierane próbki gleby do badań analitycznych. W związku z powyższym jej obszar został objęty przedmiotowym postępowaniem, a analizie podlegały kwestie występujących na tej działce zanieczyszczeń. W ramach uprzednio prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie były analizowane przedłożone wyniki badań gleby i ziemi oraz wody pobrane przez wnioskodawców z działki ew. nr [...], a wykonane przez Politechnikę [...]. Badaniami tymi objęto, w odniesieniu do gleby i ziemi, również wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne (WWA). Fakt odrzucenia tych wyników przez organy jako niewiarygodnych, wobec nie przeprowadzenia ich przez laboratorium akredytowane, nie zmienia faktu, że zanieczyszczenie wody w studni na działce ew. nr [...], jak i zanieczyszczenia gleby WWA były przedmiotem analizy w postępowaniu zakończonym decyzjami organów obu instancji odpowiednio – z dnia [...] stycznia 2014 r. i z dnia [...] lipca 2014 r. W wyroku przywołano dalszą argumentację GDOŚ, który wywodził, że badania, przedłożone przy wniosku z dnia 27 marca 2015 r., w których wykazano przekroczenia w glebie fenantrenu, fluorantenu, chryzenu, benzo(a)antracenu, bezno(a)pirenu, benzo(ghi)perylenu, stanowią elementy ustalenia poziomu sumy WWA w glebie, zgodnie z objaśnieniem nr 4 do załącznika "Wartości dopuszczalne stężeń w glebie lub ziemi" rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. Nr 165, poz. 1359 – rozp. MŚ z 2002). W ocenie tego organu wszczęcie postępowania w związku ze wskazywaniem zanieczyszczenia na działkach o nr [...] i [...] nie zawężało możliwości działania organu tylko do tego terenu, przedmiotowym postępowaniem była również objęta działka ew. nr [...]. Zdaniem GDOŚ kryterium rozstrzygnięcia była tylko kwestia badania zasadności zgłoszenia szkody w środowisku pod kątem tożsamości sprawy, zgłoszonej w dniu 27 marca 2015 r., ze sprawą zakończoną uprzednio wydanymi decyzjami; brak było stąd podstaw do spełnienia żądań wnioskodawców o podjęcie wszelkich, niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to jest merytorycznego rozpoznania wniosku. W konkluzji organ II instancji stwierdził, iż biorąc pod uwagę kwestie proceduralne, zaważyły one na odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszenia z dnia 27 marca 2015 r. Wskazano też, że dowody, które powstały przed wydaniem decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2014 r., a nie zostały ujawnione w trakcie tego postępowania, stanowią przesłankę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zdaniem GDOŚ kolejne zgłoszenie szkody w środowisku nie uzasadniało wszczęcia postępowania, w trybie art. 24 ust. 5 Uszk. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w skargach A. S. i J. S. zarzucono naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., wobec uznania, że zgłoszona sprawa dotyczy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, podczas gdy poprzednie rozstrzygnięcie nie dotyczyło sprawy objętej zgłoszeniem; - art. 110 K.p.a. przez jego zastosowanie i przyjęcie, że postępowanie dotyczy sprawy rozstrzygniętej uprzednio ostateczną decyzją, którą organ jest związany, choć brak podstaw prawnych czy faktycznych, by uznać, że zachodzi w tej sprawie tożsamość sprawy administracyjnej, a kwestie podniesione w zgłoszeniu wnioskodawców zostały rozstrzygnięte decyzją ostateczną; - art. 61 § 1 K.p.a., przez przyjęcie, jakoby - w postępowaniu wszczętym w wyniku żądania strony - organ nie był związany wnioskiem, a brak tego związania wynikał z tego, że dane postępowanie - przy braku wniosku - mogłoby być prowadzone z urzędu; - art. 7, 75 § 1, 78 i 136 art. 7 i 124 § 2 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego oraz art. 77 i 80 K.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia i - tym samym - naruszenie prawdy materialnej (w szczególności nie wyjaśniono istotnych faktów, by ustalić, czy tożsamy jest stan faktyczny), a także art. 6 w zw. z art. 138 § 2 oraz art. 144 K.p.a., przez jego niezastosowanie; upatrywano go w nieuchyleniu postanowienia niemającego oparcia w stanie faktycznym i prawnym, wydanego z naruszeniem przepisów procedury, w którym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie oraz niewskazaniu, jakie okoliczności winien uwzględnić organ I instancji; - art. 24 ust. 5 Uszk, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji pomimo tego, że organ powinien podjąć niezwłocznie działania; wnioskodawcy dokumentowali zdjęciami i dokumentami medycznymi, że zanieczyszczenie środowiska oddziałuje negatywnie na ich zdrowie; ponadto zanieczyszczenie występuje na terenie gruntów uprawianych przez nich rolniczo, ogrodu, w miejscu zamieszkania i ujęć wody dla celów spożywczych i gospodarczych; uniemożliwia im korzystanie z nieruchomości, zgodnie z przeznaczeniem, - art. 8, 9, 11 i 124 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. (stosowanym do postanowień wobec art. 126 K.p.a.), przez ich niezastosowanie, wobec: niepełnego uzasadnienia prawnego i faktycznego, nie podania przesłanek faktycznych, na których organ się oparł stwierdzając, że sprawa została rozstrzygnięta ostateczną decyzją i tych, którym odmówił mocy dowodowej, braku uzasadnienia prawnego, w tym podania konkretnych norm, które były podstawą rozstrzygnięcia; - art. 15 K.p.a. Wniesiono o uchylenie orzeczeń organów obu instancji oraz orzeczenie w sprawie, co do meritum przez sąd (o nałożeniu obowiązku działań naprawczych) a także o przeprowadzenie dowodu z szeregu dokumentów. W odpowiedzi na skargi GDOŚ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko, zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Przed rozpatrzeniem niniejszej sprawy zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2016 r., II OSK 816/15. Uchylono nim rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji oraz oddalono skargę na decyzję GDOŚ z dnia [...] lipca 2014 r., którą została utrzymana w mocy decyzja RDOŚ w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie szkód w środowisku, wyrządzonych przez Spółkę. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargi uchylając postanowienia organów obu instancji. W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że w treści wniosku (zgłoszenia) skarżących zawarto expressis verbis żądanie prowadzenia ponownego postępowania w tym samym przedmiocie - zanieczyszczeń, związanych z działalnością prowadzoną przez Spółkę do 2012 r. Jednakże w podaniu z dnia 27 marca 2015 r. sformułowano też konkretną argumentację. Powoływano się przede wszystkim na konkretne wyniki badań, które nie były przedmiotem rozważań w poprzednim postępowaniu. Miałyby one, zdaniem wnioskodawców, potwierdzać okoliczność skażenia gruntów i wody, w związku z uprzednią działalnością Spółki. Zdaniem sądu pierwszej instancji uwzględniając, że z treści pisma wnosić można było wprost nieporadność stron w formułowaniu żądań, w kontekście rygorów proceduralnych, organ administracji był obowiązany ustalić, czy – wobec konkretnej argumentacji – nie byłoby zasadne potraktowanie tego wniosku, jako próbę zainicjowania wznowienia postępowania, w związku z treścią art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W tym celu należało zakreślić stronom stosowny termin dla ewentualnego sprecyzowania podania jako żądania wznowienia postępowania pod rygorem uznania, że w istocie chodziło o wszczęcie ponownego postępowania administracyjnego w przedmiocie zanieczyszczeń, spowodowanych działalnością Spółki, prowadzonej do końca 2012 r. Uczynienie zadość tej powinności miało – w ocenie sądu a quo – kluczowe znaczenie dla właściwego zabezpieczenia interesu wnioskodawców, w kontekście obowiązku udzielania stosownych informacje o istotnych uwarunkowaniach prawnych sprawy (art. 9 K.p.a.), wobec treści art. 148 § 1 K.p.a. Nie zrealizowano natomiast obowiązku w tym zakresie, poprzez zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięć administracyjnych informacji, że podnoszona argumentacja mogłaby być ewentualnie rozważana w kontekście żądania wznowienia postępowania. W ocenie sądu pierwszej instancji zgłoszenie nowego wniosku nie mogłoby być bowiem skuteczne, wobec normatywnego określenia maksymalnego terminu wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania. Przedwczesna – w ocenie tegoż sądu – byłaby natomiast na danym etapie sprawy ocena przez sąd, czy określony wniosek o wznowienie, o ile tak zostałoby sprecyzowane źródłowe żądanie skarżących, mógł być wniesiony skutecznie (np. zachowano stosowne terminy), a tym bardziej czy byłby skuteczny – występują faktycznie przesłanki wznowienia postępowania a ujawnienie istotnych nowych okoliczności mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł GDOŚ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu w całości wyrokowi sądu pierwszej instancji skarżący kasacyjnie organ zarzuca: 1. naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., Ppsa) poprzez: nieprawidłowe zastosowanie art. 7, 8 i 9 K.p.a., jako wzorców kontroli poprzez dokonanie błędnej oceny, że zgłoszenie szkody w środowisku dokonane przez skarżących było nieprecyzyjne, podczas gdy zawierało w treści wprost zgłoszenie szkody w środowisku, podstawę prawną – art. 24 ust. 1 Uszk oraz wszystkie elementy wymagane przepisami art. 24 ust. 3 pkt 1-4 oraz ust. 4 Uszk, tym samym organy administracji w świetle zarówno art. 24 ust. 7 Uszk, jak i art. 61a § 1 K.p.a. musiały odmówić wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 Uszk, skoro w obrocie prawnym znajduje się ostateczna i prawomocna decyzja organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2014 r., rozstrzygająca niniejszą sprawę, tym samym postanowienia organów administracji były w pełni prawidłowe, a zatem sąd pierwszej instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 Ppsa; 2) niezastosowanie jako wzorców kontroli art. 24 ust. 5 i 7 Uszk oraz art. 61a § 1 K.p.a., skutkiem czego było nieprawidłowe przyjęcie, że przepisy art. 7, 8 i 9 K.p.a. mają tak szerokie zastosowanie (wszechstronne doradztwo prawne), w szczególności przed wszczęciem postępowania administracyjnego, podczas gdy na tym etapie organ administracji ma obowiązek jedynie rozpatrzyć żądanie strony i ma podstawę do wezwania strony o wyjaśnienie treści podania jedynie w przypadku, gdy zawiera ono sprzeczności, bądź wymaga doprecyzowania, a ponadto ciężar dowodowy w zakresie uzasadnienia zgłoszenia spoczywał na skarżących, tymczasem zgłoszenie szkody w środowisku było precyzyjnie określone, zawierało wszystkie elementy wymagane przepisami prawa oraz wyraźną podstawę prawną, tym samym organy administracji nie miały żadnych podstaw do nieprzyjęcia zgłoszenia, stosownie do art. 24 ust. 1 Uszk oraz niedokonania jego oceny na podstawie art. 24 ust. 5 i 7 Uszk, tym samym nie była możliwa zmiana kwalifikacji żądania, a orzeczenia organów odpowiadają prawu i tym samym sąd pierwszej instancji winien skargę oddalić na podstawie art. 151 Ppsa; 3) niezastosowanie art. 16 § 1 K.p.a. jako wzorca kontroli, z którego wynika, że wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych prawem, które stanowią wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej i tym samym informowanie skarżących o możliwości wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. zakończonego decyzją ostateczną wykraczało poza obowiązki organów administracji i stanowiłoby doradztwo prawne, które wykracza poza obowiązki określone w art. 9 K.p.a., w szczególności na etapie przed wszczęciem postępowania oraz wspierałoby w sposób nieuprawniony jedną ze stron postępowania zakończonego ostateczną decyzją, czego nie da się pogodzić z treścią art. 8 K.p.a., tym samym orzeczenia organów administracji były w pełni prawidłowe, a zatem sąd pierwszej instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 Ppsa; 2. naruszenie przepisów postępowania, w rozumieniu art. 174 pkt 2 Ppsa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Ppsa w zw. z art. 7, 8 i 9 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny, że organy administracji nie dokonały ustalenia treści żądania złożonego przez skarżących, podczas gdy było ono precyzyjnie określone, zawierało wyraźną podstawę prawną oraz wszystkie elementy wymagane przepisami prawa, a zatem organy nie miały żadnych podstaw do wezwania skarżących o wyjaśnienie treści podania, natomiast na etapie przed wszczęciem postępowania nie mają w pełni zastosowania ww. przepisy K.p.a., i tym samym doradzanie skarżącym, że w przypadku znajdującej się w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej, która rozstrzygała sprawę niniejszą, przysługuje im wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wykraczałoby poza obowiązki organów administracji oraz w nieuzasadniony sposób ingerowałoby w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, wynikającą z art. 16 § 1 K.p.a., oraz wspierałyby w sposób nieuprawniony tylko jedną stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją, co stoi w sprzeczności z treścią art. 8 K.p.a., a zatem sąd pierwszej instancji nie wykazał naruszenia prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a uchylenie orzeczeń organów administracji, zapadłych stosownie do treści art. 24 ust. 7 Uszk oraz art. 61a § 1 K.p.a. było co najmniej przedwczesne, tym samym sąd winien rozważyć zastosowanie art. 151 Ppsa i na tej podstawie skargę oddalić; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez dokonanie nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego w zakresie nieporadności skarżących, których zgłoszenie szkody w środowisku cechowała precyzyjność (wskazano wyraźnie podstawę prawną, a zgłoszenie zawierało wszystkie elementy wymagane przepisami prawa, w tym merytoryczne uzasadnienie), a ponadto w zażaleniu wskazano szereg przepisów K.p.a., w tym art. 156 § 1 pkt 3, które w ocenie skarżących świadczą o braku tożsamości sprawy rozstrzygniętej wcześniejszą decyzją administracyjną, ze sprawą, której dotyczy zgłoszenie skarżących, tym samym nie do zaakceptowania jest stanowisko sądu pierwszej instancji, że tak precyzyjnie określone żądanie świadczy o nieporadności skarżących oraz że zachodziły jakiekolwiek podstawy do ich wezwania i wyjaśnienia treści zgłoszenia, tym samym organy nie mogły naruszyć art. 7, 8 i 9 K.p.a., w szczególności w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie jest obowiązkiem organu administracji wszechstronne doradztwo prawne, zastępowanie profesjonalnego pełnomocnika, czy wreszcie podejmowanie działań w zasadzie za stronę postępowania, tym samym sąd pierwszej instancji winien skargę oddalić na podstawie art. 151 Ppsa. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie "skargi", ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto wnosi o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie GDOŚ oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwijającej jej zarzuty wskazuje się, że zgłoszenie szkody w środowisku z dnia 27 marca 2015 r. dokonane przez A. S. oraz J. S. jest precyzyjne oraz spełnia wszystkie wymogi określone w art. 24 ust. 3 i 4 Uszk. W odpowiedzi A. S. i J. S. na skargą kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości wraz z wnioskiem o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący wnieśli ponadto o przeprowadzenie rozprawy. Zdaniem skarżących skarga kasacyjna wniesiona przez GDOŚ stanowi jedynie nieuzasadnioną polemikę z prawidłowo wydanym orzeczeniem WSA w Warszawie. Podczas rozprawy skarżący podtrzymali wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Zgodnie z art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Sądu zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa). A. Przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Ppsa nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem są to przepisy o charakterze ogólnym i wynikowym. Pierwszy z nich określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, powinna wskazać konkretne przepisy którym nie uchybił zaskarżony organ, a których naruszenie miał wadliwie sąd pierwszej instancji uwzględnić. W dalszej kolejności ewentualnie winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – nie mogły one mieć istotnego wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie. Co się zaś tyczy art. 135 Ppsa, to przepis ten stanowiąc, że "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia" stanowi jedynie uprawnienie dla orzekającego sądu, aby zakresem swego rozstrzygnięcia objąć także inne akty, o których mowa w cyt. przepisie, jeśli jest to uzasadnione potrzebą jej "końcowego załatwienia". Dotyczy zatem zagadnienia tzw. orzekania "w głąb" przez sąd administracyjny. B. Podobnie rzecz się ma z postawionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 151 Ppsa wskutek jego nie zastosowania, wedle którego to przepisu w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części. Zatem naruszenie tego przepisu będzie tylko wówczas zasadne, gdyby uzasadnione okazały się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w powiązaniu z tymi przepisami postępowania, których naruszenia nie dopuścić się miały organy w postępowaniu administracyjnym, a pogląd o ich uchybieniu wadliwie miał przyjąć sąd pierwszej instancji. C. Nie można uznać za skuteczny zarzutu naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa, gdy idzie o podniesioną przez GDOŚ okoliczność, że sąd wojewódzki miał naruszyć te przepisy poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, jeśli chodzi o uznanie skarżących za osoby nieporadne. Art. 141 § 4 Ppsa stanowi, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". W ocenie Sądu skarżący kasacyjnie nie uzasadnił naruszenia powyższego przepisu w stopniu, który nakazywałby uwzględnić go w aspekcie treści art. 174 pkt 2 Ppsa. Zarzut naruszenia cyt. przepisu art. 141 § 4 Ppsa może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa, z którego wynika m. in. to, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W skardze kasacyjnej organ nie zarzucił wszak sądowi wojewódzkiemu jakoby przyjął oznaczone ustalenia faktyczne opierając się w tym względzie na okolicznościach spoza materiału dowodowego. Sąd pierwszej instancji dokonywał rozważań odnośnie kwalifikacji podania skarżących, uznając niejako przy okazji nieporadność stron co do formułowania przez nich żądań w kontekście rygorów procedury. To, że skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się z tą oceną, nie dowodzi jeszcze naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa. Odrębną kwestią zaś jest to, czy takie stanowisko sądu wojewódzkiego meriti jest zasadne. D. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego podlegają łącznemu rozpoznaniu, jako częściowo powtarzające się i pozostające ze sobą w związku. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do imputowania sądowi wojewódzkiemu nieprawidłowego zastosowania przepisów art. 7-9 K.p.a. przy uznaniu przezeń, że charakter prawny zgłoszenia wnioskodawców był nieprecyzyjny, niezastosowanie art. 24 ust. 5 i 7 Uszk oraz art. 61a § 1 K.p.a. oraz art. 16 § 1 K.p.a. W tym aspekcie GDOŚ obszernie wywodzi, że – wbrew stanowisku sądu a quo – zgłoszenie szkody przez strony było jasno sformułowane, należało brać pod uwagę, że sprawa została uprzednio rozstrzygnięta decyzją prawomocną tegoż organu z dnia [...] lipca 2014 r., a ewentualne informowanie wnioskodawców o możliwości wznowienia postępowania przekraczałoby obowiązki organu, stanowiłoby zaś doradztwo prawne i w sposób nieuprawniony "wspierałoby jedną ze stron". E. Zasadnicze znaczenie dla skuteczności skargi kasacyjnej organu ma ocena wpływu na treść zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia okoliczności wynikającej z pozostawania w obrocie prawnym prawomocnej decyzji GDOŚ z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję RDOŚ w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. umarzającej z kolei postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych w związku ze stwierdzonym na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości [...] zanieczyszczeniem gleby fenolem w miejscu działalności prowadzonej przez Spółkę "oraz na terenie sąsiednim". Obie te decyzje zostały uchylone wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2014 r., IV SA/Wa 1898/14, jednakowoż powyższy wyrok został uchylony z kolei wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2016 r., II OSK 816/15. Tym ostatnim wyrokiem oddalono zarazem skargę A. S. i J. S. na decyzję GDOŚ z dnia [...] lipca 2014 r. W wyroku II OSK 816/15 Sąd Naczelny wskazał, że był związany uchwałą siedmiu sędziów NSA z 17 grudnia 2014 r., II OPS 1/14 (ONSAiwsa 2015, nr 2, poz. 18), w której wskazywano, że zgodnie z przepisem art. 147a ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, pomiary muszą być wykonane przez akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz.U. z 2010 r. Nr 138, poz. 935 ze zm.) lub zgodnie z art. 147a ust. 1 pkt 2 tej ustawy przez certyfikowane jednostki badawcze, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz.U. Nr 63, poz. 322 ze zm.) – w zakresie badań, do których wykonywania są zobowiązane dane podmioty korzystające ze środowiska. W konsekwencji tych wywodów w cyt. wyroku wskazano ponadto, że powyższych wymagań w wówczas kontrolowanej sprawie nie spełniały przedstawione przez strony skarżące wyniki analiz w zakresie dotyczącym analiz gleby i wody ze studni. Orzekający wówczas skład Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził ponadto, że raporty z tych badań opatrzone były ręcznym dopiskiem, że dotyczą wody "ze studni działka [...]" oraz próbek gruntu "do 30 cm", a w następstwie czego wywiódł, że powyższe badanie nie zostało oczywiście wykonane przez określone laboratorium, o którym stanowi przepis art. 147a ust. 1 pkt 1 Prawo ochrony środowiska. Z dalszych ustaleń w tamtej sprawie wynika, że badaniami, które zostały przeprowadzone przez akredytowane laboratoria, były badania próbek ziemi i gleby pochodzące z działki nr [...]. W tych okolicznościach RDOŚ w [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 2 Uszk, powołując się w podstawie prawnej na przepis art. 24 ust. 7 Uszk, z którego wynika, że "Organ ochrony środowiska odmawia wszczęcia postępowania w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie". Cyt. przepis nie określa jednak przesłanek takiej odmowy, w motywach postanowienia organu I instancji stwierdzono, że wyniki badań przedstawione w zgłoszeniu z dnia 27 marca 2015 r. "dotyczą wskaźników, które były przedmiotem analizy w uprzednio prowadzonym postępowaniu". RDOŚ w [...] powoływał się przy tym na art. 156 § 1 K.p.a., a ściślej na to, że organ nie może wydać decyzji w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, gdyż byłaby ona dotknięta wadą nieważności. Stanowisko to co do reguły podzielił GDOŚ, dodatkowo zauważając iż uprzedniemu zgłoszeniu szkody dotyczącej działek nr [...] i [...] nie stało na przeszkodzie rozszerzenie działania organu także i na działkę nr [...], z terenu której pobierane były próbki gleby do badań analitycznych. W tym aspekcie organ II instancji podzielając stanowisko RDOŚ w [...] także powoływał się na przepis art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. uznając zaistnienie tożsamości sprawy wywołanej zgłoszeniem wnioskodawców w dniu 27 marca 2015 r. ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją GDOŚ z dnia [...] lipca 2014 r. Stanowiska tego nie podziela Sąd w tym składzie. Zgłoszenie wniesione w dniu 27 marca 2015 r. przez skarżących dotyczyło szkody w środowisku i odnosiło się do przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości gleby i ziemi w zakresie WWA w oparciu o próbkę pobraną z terenu działki nr [...] oraz zanieczyszczeniu fenolami wód podziemnych z terenu tej działki, co wsparto wynikami badań próbki wody pobranej ze studni zlokalizowanej na działce nr [...] w [...]. Niesporne jest, że zgłoszenie to opierało się na badaniach przeprowadzonych na zlecenie skarżących przez akredytowane laboratorium, tej okoliczności organy obu instancji nie kwestionowały. Z powyższych względów uprzednie prawomocne umorzenie postępowania przez RDOŚ w [...] prowadzonego w trybie pierwotnego zgłoszenia na podstawie przepisów Uszk decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., którego zakres przedmiotowy odnosił się wprost do działek nr [...] i [...], nie zaś także do działki nr [...], nie stanowi – w ocenie Sądu – podstawy, aby wywodzić o tożsamości przedmiotów postępowania zakończonego decyzją umorzeniową w 2014 r. i tego, które objęte zostało zgłoszeniem wnioskodawców z dnia 27 marca 2015 r. W tym drugim przypadku mamy do czynienia z nową sprawą, opartą na nowym stanie faktycznym. Na konieczność ustalenia tożsamości sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, aby rozważać skutki zakazu ponownego rozstrzygania tej samej sprawy, z uwagi na sankcję nieważności decyzji (rei iudicatae) zwraca uwagę piśmiennictwo (por. R. A. Rychter, Res iudicata w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2014, s. 123; M. Jaśkowska, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2106, s. 910 i n.). W literaturze procesu administracyjnego wskazuje się nadto, że przepis art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. odgrywa rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1, rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, która ona załatwia, przy czym zauważa się, że chodzi o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 15 wydanie, Warszawa 2017, s. 879). W doktrynie prawa administracyjnego nie budzi wątpliwości, że hipoteza art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. obejmuje decyzje ostateczne rozstrzygające sprawę co do istoty, zaś w przypadku decyzji o umorzeniu postępowania dopuszcza się w oznaczonych warunkach możliwość ponownego wszczęcia postępowania oraz wydania decyzji merytorycznej w sprawie, w której postępowanie uprzednio umorzono (por. A. Matan, w: Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, System prawa administracyjnego procesowego, Tom II, część 5, red. B. Adamiak, s. 618 i n.). Innymi słowy, w przypadku gdy uprzednio umorzono postępowanie administracyjne, nie zawsze będzie zachodził stan powagi rzeczy rozstrzygniętej ostatecznie, takie też stanowisko prezentowane jest w judykaturze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2017 r., II OSK 2601/15 oraz z dnia 18 czerwca 2019 r., I OSK 1528/18, CBOSA.nsa.gov.pl). F. Z tych wszystkich względów, o których mowa w pkt E. niniejszego uzasadnienia dojść należy do wniosku, że nie mógł zostać uznany za skuteczny zarzut niezastosowania przepisów art. 24 ust. 5 i 7 Uszk. Ten drugi przepis ogranicza się jedynie do – jak to już powyżej przytoczono – wskazania formy działania organu ochrony środowiska w przypadku odmowy wszczęcia postępowania w razie zgłoszenia szkody w trybie przepisów Uszk i określenia jej zaskarżalności. Węzłowe znaczenie zatem ma kwestia zarzutu naruszenia przepisu art. 24 ust. 5 Uszk poprzez jego niezastosowanie. Wedle cyt. pzrepisu "Organ ochrony środowiska, uznając za uzasadnione zgłoszenie, o którym mowa w ust. 1, postanawia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2, albo w przypadkach, o których mowa w art. 16, podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze. Przepisy art. 17 stosuje się odpowiednio". Zdaniem Sądu nie jest trafne stanowisko GDOŚ, że w realiach kontrolowanej sprawy zgłoszenie szkody przez skarżących w dniu 27 marca 2015 r. było nieuzasadnione, a to z powodu pozostawania w obrocie prawnym decyzji umorzeniowej RDOŚ w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., a w konsekwencji trafna miała być odmowa wszczęcia postępowania, co z kolei powinno prowadzić do oddalenia skargi. W powyższym aspekcie Sąd nie podziela także zarzutu naruszenia art. 16 § 1 K.p.a., skoro między sprawą, w której organy obu instancji orzekały decyzyjnie w 2014 r., a działaniami wywołanymi zgłoszeniem szkody z dnia 27 marca 2015 r. nie ma takiej tożsamości, która pozwalałaby wywodzić, że ewentualne wydanie decyzji wywołanej powyższym zgłoszeniem oznaczałoby ponowne orzekanie w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). Trafne w tym aspekcie były wywody, które znalazły się w skargach A. S. i J. S., powołujące się na stanowisko judykatury oraz doktryny, a którym to sąd wojewódzki nie poświęcił większej uwagi. G. Zarazem Sąd nie podziela tego stanowiska WSA w Warszawie wyrażonego w zaskarżonym wyroku, gdzie uznano, że obowiązkiem organu ochrony środowiska I instancji było rozważenie, czy aby nie potraktować zgłoszenia szkody skarżących, jako podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją GDOŚ z dnia [...] lipca 2014 r. W konsekwencji zasadne są te zarzuty skargi kasacyjnej organu, które odnoszą się do naruszenia przepisów art. 7, 8 i 9 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny, że zgłoszenie szkody w środowisku było nieprecyzyjne w tym tylko zakresie, w jakim sąd pierwszej instancji wytykając ich naruszenie, uznawał iż uzasadnione było rozważanie zasadności wznowienia postępowania – zakończonego decyzjami organów obu instancji w 2014 r. – na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. H. Nie są – zdaniem Sądu – z kolei uprawnione te zarzuty skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia przepisów art. 8 i 9 K.p.a., gdzie organ II instancji wywodzi o ograniczeniu obowiązków organu administracji publicznej odnośnie udzielania informacji stronom na etapie przed wszczęciem postępowania, nadto utożsamia takie działania z doradztwem prawnym, które miałoby w sposób nieuprawniony "wspierać jedną ze stron". Przepisów art. 7, 8 i 9 K.p.a. nie powinno się tak interpretować, jak to zdaje się proponować skarżący kasacyjnie organ, aby obowiązki organu administracji publicznego wynikające z treści cyt. przepisów rozumieć jako aktualizujące się dopiero, gdy nastąpi formalne wszczęcie postępowania w sprawie unormowanej przepisami K.p.a. Sam skarżący kasacyjnie organ nie prezentuje w tym aspekcie krańcowego stanowiska, skoro wyraża pogląd, że przed wszczęciem postępowania przepisy te "nie w pełni" mają zastosowanie (por. s. 3 skargi kasacyjnej). I. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. wobec jego niezastosowania jako wzorca kontroli przez sąd pierwszej instancji. Z przepisu tego wynika, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania – uwaga Sądu), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z argumentacji skargi kasacyjnej wynika, że zachodzić miała druga z przesłanek odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. "inna uzasadniona przyczyna", pod którym to pojęciem GDOŚ rozumie tożsamość z inną sprawą już uprzednio rozstrzygniętą inną decyzją administracyjną. Jak to jednak powyżej wyjaśniono, między sprawą zakończoną prawomocną decyzją umorzeniową RDOŚ w [...] z [...] stycznia 2014 r., a sprawą w której skarżący złożyli zgłoszenie szkody w środowisku w dniu 27 marca 2015 r. nie zachodzi tożsamość. Wytknąć wypadnie także organowi II instancji, że w uzasadnieniu prawnym zaskarżonego postanowienia, jak również w podstawie prawnej postanowienia organu I instancji, nie powoływano się na przepis art. 61a § 1 K.p.a. Innymi słowy, odmowę wszczęcia postępowania wywołanego zgłoszeniem szkody uzasadniano wyłącznie powołaniem się na art. 24 ust. 7 Uszk. W judykaturze zasadnie wskazuje się, że rozpoznanie zgłoszenia szkody w środowisku następuje wg zasad przewidzianych w art. 24 Uszk, która to regulacja stanowi szczególne unormowanie w stosunku do trybu wszczęcia postępowania, przewidzianego przepisami K.p.a.; zgłoszenie szkody nie wszczyna postępowania w rozumieniu art. 61 § 3 K.p.a., a jedynie postępowanie przygotowawcze uregulowane przepisem art. 24 ustawy, który stanowi wyjątek od zasady przewidzianej przepisem art. 61 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2016 r., II OSK 579/14, CBOSA.nsa.gov.pl). J. Te wszystkie uwagi prowadzą do wniosku, że zaskarżony wyrok, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, przeto skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 Ppsa. K. Prowadząc ponownie postępowanie RDOŚ w [...] raz jeszcze rozpozna zgłoszenie szkody wniesione w dniu 27 marca 2015 r. przez wnioskodawców, nie będąc przy tym w tym zakresie, jak to wskazano w pkt G. uzasadnienia związany oceną wyrażoną w wyroku IV SA/Wa 3350/15, a zarazem uwzględniając ocenę prezentowaną w niniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności organ ten weźmie pod uwagę, że umorzenie przezeń postępowania decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nie stanowi przeszkody do rozpoznania zgłoszenia szkody wniesionej w dniu 27 marca 2015 r. przez wnioskodawców. Organ ten dokona zatem oceny tegoż zgłoszenia pod kątem wystąpienia niebezpieczeństwa wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku.