I OZ 213/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Skarbu Państwa – Ministra Skarbu Państwa na zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 415/15 postanowienie o odrzuceniu skargi Skarbu Państwa – Ministra Skarbu Państwa na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości postanawia: oddalić zażalenie. 2 Rozstrzygnięciem zawartym w punkcie 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 415/15, odrzucono skargę Skarbu Państwa – Ministra Skarbu Państwa na sprecyzowaną w sentencji decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. W jego uzasadnieniu Sąd ten wskazał, iż w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami zasadą jest reprezentacja Skarbu Państwa przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu). Natomiast art. 58 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) stanowi wyjątek od tej zasady i w sprawach dotyczących nieruchomości Skarbu Państwa wnoszonych jako aport do spółki kompetencje w tym zakresie przyznaje ministrowi do spraw Skarbu Państwa. Przepis ten nie oznacza jednak zdaniem tego Sądu, że w sytuacji gdy nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa została wniesiona jako aport do spółki prawa handlowego przez Ministra Skarbu, automatycznie staje się on reprezentantem Skarbu Państwa we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości. Kompetencji Ministrowi Skarbu Państwa do działania w imieniu Skarbu Państwa w postępowaniu komunalizacyjnym nie nadaje również opisane w skardze tzw. "prawo refleksowe". Wszelkie bowiem kompetencje administracyjne mogą być ustalane tylko w trybie ustawy, której uregulowania mają charakter bezwzględnie obowiązujący. W odniesieniu do kompetencji starosty w zakresie gospodarowania nieruchomościami skarbowymi tego rodzaju normą przyznającą mu kompetencje do działania w tym zakresie jest przepis art. 23 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. Wojciech Szydło w: Reprezentacja Skarbu Państwa w zakresie gospodarowania nieruchomościami. Oficyna Prawnicza. Wrocław 2010). Skoro zatem reprezentujący w postępowaniu komunalizacyjnym Skarb Państwa, Prezydent Miasta Łódź wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, otrzymał zaskarżoną decyzję w dniu [...] lutego 2015 r., to skargę wniesioną na tę decyzję przez Skarb Państwa - Ministra Skarbu Państwa w dniu [...] maja 2015 r. (data stempla pocztowego) należy uznać za wniesioną po upływie trzydziestodniowego terminu na wniesienie skargi określonego w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. Zatem skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, którą podnosi skarżący Minister Skarbu Państwa, że decyzja ta została doręczona mu w dniu [...] kwietnia 2015 r. Istotne znaczenie ma bowiem tu data doręczenia decyzji Prezydentowi Miasta Łódź (miasta na prawach powiatu), wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej, jako reprezentantowi Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, czyli data [...] lutego 2015 r. Zażalenie na to postanowienie wniósł Minister Skarbu Państwu, zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 58 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz.U. z 2012 r., poz. 1224 ze zm.) poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie Skarb Państwa powinien być reprezentowany przez Prezydenta Miasta Łódź, a nie przez Ministra Skarbu Państwa, b) art. 23 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 58 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że starosta gospodaruje nieruchomościami przeznaczonymi na cele szczególne, 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi, mimo że Skarbowi Państwa - Ministrowi Skarbu Państwa przysługuje interes prawny do jej wniesienia, b) art. 53 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarga została wniesiona z naruszeniem terminu. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie punktu 2 opisanego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem organu w niniejszym postępowaniu Skarb Państwa powinien być reprezentowany przez Ministra Skarbu Państwa, a nie przez Prezydenta Miasta Łódź. Jeżeli zatem Prezydent ten nie skarżył niekorzystnego dla Skarbu Państwa rozstrzygnięcia, gdyż uważał, że Skarb Państwa jest reprezentowany przez Ministra Skarbu Państwa, zaś Ministrowi Skarbu Państwa odmawia się prawa reprezentowania Skarbu Państwa, to doszło do sytuacji, w której w postępowaniu komunalizacyjnym Skarb Państwa nie jest w ogóle reprezentowany. Organ zaznaczył również, że zaskarżona decyzja została mu doręczona i od daty tego doręczenia biegł termin do wniesienia skargi. Jeżeli Minister Skarbu Państwa reprezentuje Skarb Państwa, to terminu do wniesienia skargi nie można liczyć od daty doręczenia decyzji Prezydentowi Miasta Łódź. Co więcej, jeśli Minister Skarbu Państwa reprezentuje Skarb Państwa, to decyzji zapadłej w sprawie nie można mu doręczyć "do wiadomości". Mając to na uwadze Minister Skarbu Państwa wniósł jak w petitum zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w nim zarzuty są nietrafne. W doktrynie prawa administracyjnego i judykaturze rozróżnia się materialne i procesowe ujęcie decyzji, bo za decyzję uważa się takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku materialnoprawnego, bądź w sferze stosunku administracyjnoprawnego (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 4/13 (ONSAiWSA z 2014 r., nr 3, poz. 35). Decyzją w znaczeniu materialnym jest kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający sprawę konkretnie oznaczonej osoby fizycznej lub prawnej (p. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt III AZP 1/88, OSPiKA z 1989 r., nr 3, poz. 59). Inaczej, decyzją w ujęciu materialnym jest oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. W ujęciu procesowym decyzja jest aktem załatwiającym sprawę administracyjną, jest aktem zewnętrznym, który musi być zakomunikowany stronie. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza jej m.in. możliwość wniesienia odwołania, bo doręczenie lub ogłoszenie stronie decyzji stanowi wprowadzenie jej do obrotu prawnego (p. uzasadnienie Uchwały Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 10/00, ONSA z 2001 r., nr 2, poz. 56). Innymi słowy, należy rozróżnić etap wydania decyzji (w tym związania nią organu wydającego – p. art. 110 K.p.a.) i wprowadzenia jej do obrotu prawnego (p. art. 109 K.p.a.). Rozróżnienie tych zakresów jest istotne, ponieważ przepisy K.p.a. przewidują dla nich odrębne wymogi oraz wiążą z nimi różne skutki. Wydanie decyzji jest czynnością organu administracji publicznej, polegającą na rozstrzygnięciu o przedmiocie sprawy ujawnionym w akcie wydanym przez właściwy organ i podpisaniu przez uprawnioną osobę, zawierającym prawem wymagane elementy i wywołująca określone skutki prawne. Datą wydania decyzji jest data podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą tą jest data umieszczona w decyzji. Natomiast postępowanie w danej sprawie kończy następująca po wydaniu decyzji w ujęciu materialnym czynność doręczenia decyzji, skutkująca wprowadzeniem decyzji do obrotu prawnego (por. E. Frankiewicz w: Wydanie a doręczenie decyzji administracyjnej, PiP 2002, z.2, str. 80, J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 1989 r., str. 567). Warunkiem więc bytu prawnego decyzji administracyjnej jest uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej przez doręczenie lub ogłoszenie wydanej decyzji i dopóki wymóg ten nie zostanie spełniony, nie wywiera ona żadnych skutków prawnych (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2001 r., sygn. akt V SA1001/99, LEX nr 51257). Przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie jej oryginału, a nie odpisu czy kserokopii (p. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 września 1998 r., sygn. akt II SA/Gd 1618/96, LEX nr 44208, z dnia 7 kwietnia 1998r., sygn. akt II SA/Gd 2262/95, LEX nr 44206, z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 987/14, LEX nr 1467484, wyrok z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2321/11, LEX nr 1334812). Jak wynika z akt niniejszej sprawy zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej została w prawidłowej formie wydana i doręczona podmiotom uznanym przez ten organ za strony postępowania. Tym samym decyzja ta uzyskała byt prawny i weszła do obrotu prawnego, a organ administracji stał się nią związany. Związanie organu wydaną decyzją nie jest zależne od prawidłowości decyzji, czy jej zgodności z prawem. Związanie to nie jest również zależne od tego, czy decyzja została doręczona wszystkim stronom postępowania (tym biorącym udział w sprawie i tym pominiętym przez organ). Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" związana jest z doręczeniem decyzji w sensie skierowania jej do podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie do jej adresata. Wchodzi do obrotu prawnego i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona innemu niż adresat podmiotowi i to nawet wówczas, gdy zostaje mu przesłana jedynie "do wiadomości" (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 453/08, Lex nr 529931). To wprowadzenie decyzji do obrotu ma charakter jednolity w tym sensie, że jego skutki prawne rozciągają się na wszystkie strony postępowania - te biorące udział w sprawie i te pominięte przez organ, a także te, którym organ doręczył nawet wadliwą decyzję. Czym innym jest natomiast skuteczność doręczenia decyzji określonym podmiotom, zwłaszcza w kontekście dopuszczalności i terminowości jej zaskarżenia. Analiza okoliczności tej sprawy prowadzi do wniosku, iż nie sposób uznać, jak wskazano w zażaleniu, że Skarbowi Państwa – Ministrowi Skarbu Państwa zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej została prawidłowo doręczona w trybie art. 109 K.p.a. Minister ten nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym ona zapadła, zatem nie był stroną tego postępowania. Przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. Ministrowi Skarbu Państwa została doręczona jedynie kserokopia decyzji (bez poświadczenia za zgodność z oryginałem) w odpowiedzi na jego pismo z dnia [...] marca 2015 r. Zatem czynność ta nie skutkowała rozpoczęciem biegu termin do wniesienia przezeń skargi na tę decyzję, o którym mowa w art. 53 P.p.s.a. Stosownie do § 1 tego przepisu, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Oznacza to, iż skargę do sądu administracyjnego można wnieść skutecznie w terminie 30 dni, przy czym termin liczy się od dnia doręczenia decyzji skarżącemu. Zauważyć przyjdzie, iż powyższy przepis, określając termin do wniesienia skargi, precyzuje początek jego biegu w przypadku doręczenia rozstrzygnięcia skarżącemu. Nie wskazuje natomiast wprost, od kiedy termin ten biegnie w sytuacji, gdy rozstrzygnięcia tego nie doręczono. Pomimo jednak braku w tym zakresie wyraźnej regulacji ustawowej, uznać należy, iż aktualny w tej kwestii jest pogląd wyrażony na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), zgodnie z którym skarżący, który nie brał udziału w postępowaniu i któremu nie doręczono decyzji, może skorzystać z uprawnienia złożenia skargi przed upływem 30 dni od daty doręczenia decyzji innej stronie postępowania administracyjnego. O ile z tego uprawnienia nie skorzysta, nie może skutecznie domagać się sądowej kontroli decyzji administracyjnej, chyba że w złożonym w wymaganym terminie wniosku o przywrócenie terminu uprawdopodobni, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Nie można natomiast w odniesieniu do takiej sytuacji zgodzić się z tezą, iż w stosunku do podmiotu, któremu nie doręczono decyzji, termin do złożenia skargi w ogóle nie rozpoczął biegu. Takie stanowisko byłoby bowiem sprzeczne z wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a., zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Decyzja wchodzi do obrotu prawnego wywołując skutki prawne wobec jej adresatów, jak również wobec innych uczestników obrotu prawnego. To wywołanie skutków prawnych polega także na zastosowaniu specjalnej regulacji dla sytuacji polegającej na pozbawieniu strony udziału w postępowaniu. Przez pozbawienie strony udziału w postępowaniu należy rozumieć także przypadki, gdy stronie nie doręczono decyzji. Dotyczy to m.in. spraw, w których występuje wielość stron, gdy jednej ze stron nie doręczono decyzji. W takich przypadkach strona ma prawo żądać wznowienia postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jak już wyżej zasygnalizowano, gdy strona bez własnej winy uchybiła terminowi do wniesienia skargi do sądu, stosownie do art. 86 P.p.s.a., może wystąpić z wnioskiem o przywrócenie terminu. Instytucja przywrócenia terminu ma na celu usunięcie ujemnych następstw procesowych wynikłych wskutek uchybienia terminowi procesowemu, gdy strona nie ponosi winy w uchybieniu. Przypomnienie tej możliwości proceduralnej jest o tyle wskazane, że pojawić się może problem konkurencji dwóch środków prawnych: podania o wznowienie postępowania administracyjnego (art. 148 K.p.a.) oraz skargi do sądu administracyjnego wniesionej wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi (art. 53 § 1 oraz art. 86 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Co prawda taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła, ale warto przypomnieć, że zagadnienie to normuje przepis art. 56 P.p.s.a. Podsumowując dotychczasowe wywody przyjdzie stwierdzić, że strona postępowania administracyjnego, która nie brała udziału w postępowaniu odwoławczym i której nie doręczono decyzji, gdyż organ odwoławczy nie uczynił jej adresatem decyzji, może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie przewidzianym dla stron będących adresatami decyzji, wynikającym z art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniesienie skargi po upływie terminu skutkuje odrzuceniem skargi, chyba że skarżący złoży skuteczny wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi (art. 86 § 1 tej ustawy). Nie uszczupla to prawa strony do obrony swoich interesów, gdyż służy jej nadto prawo wniesienia podania o wznowienie postępowania administracyjnego, w myśl art. 148 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Takie stanowisko zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie, czego wyrazem jest m.in. postanowienie z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2351/12 (LEX nr 1269647). Mając na uwadze powyższe zauważyć wypadło, iż w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej została doręczona wszystkim stronom biorącym udział w postępowaniu odwoławczym w dniu [...] lutego 2015 r. Zatem trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi upłynął w dniu [...] marca 2015 r. (poniedziałek). Skoro zatem skarga wniesiona została przez Skarb Państwa – Ministra Skarbu Państwa w dniu [...] maja 2015 r. (dzień oddania pisma w placówce pocztowej), to nastąpiło to po upływie terminu. Odnotować również należy, iż skarżący nie wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Wobec powyższego należało, na mocy art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a., odrzucić skargę bez konieczności badania jej merytorycznie, co słusznie uczynił Sąd meriti zaskarżonym postanowieniem. Okoliczność ta czyni badanie przymiotu strony żalącego się w niniejszym postępowaniu niedopuszczalnym. Nie ma przy tym znaczenia dowodzony brak reprezentacji Skarbu Państwa, bo ten nie wpływa na wynik obecnych rozważań, jako że decyzja o ewentualnym zaskarżeniu konkretnego aktu należy do właściwych organów, a nie zmienia faktu uchybienia terminu do wniesienia skargi przez żalącego się. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji. ----------------------- 7