II OSK 1043/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1371/15 o odrzuceniu skargi E. G. na postanowienie Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym postanawia: skargę kasacyjną oddalić. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), odrzucił, jako niepodlegającą kognicji sądu administracyjnego, skargę E. G. na postanowienie Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że postanowieniem, którego dotyczyła wniesiona do Sądu skarga, Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z [...] marca 2015 r. o uznaniu za bezpodstawne zarzutów zgłoszonych przez skarżącą w toku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku poddania małoletniego M. G. szczepieniom ochronnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w związku z nowelizacją ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dokonaną ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), dalej jako: ustawa nowelizacyjna, która weszła w życie dnia 15 sierpnia 2015 r., zmieniony został art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. W stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia przez Sąd zaskarżonego postanowienia, sądy administracyjne posiadały uprawnienie do orzekania w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Sąd wskazał, że z mocy art. 2 ustawy nowelizującej, artykuł 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą znajduje zastosowanie jedynie do postępowań wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. po 15 sierpnia 2015 r. W niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r., nastąpiło to bowiem wraz z wniesieniem skargi w dniu 25 sierpnia 2015 r., zatem do postępowania tego znajdował zastosowanie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w jego nowym brzmieniu. Skoro zaś zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie dotyczy stanowiska wierzyciela odnośnie do zgłoszonego zarzutu, to skarga na to rozstrzygnięcie jako niepodlegająca kognicji Sądu podlegała odrzuceniu. W skardze kasacyjnej wniesionej na postanowienie z 22 października 2015 r. skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że nowelizacja p.p.s.a. wyłączająca spod kontroli sądów administracyjnych postanowienia, których przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, ma zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu. Na wypadek nieuwzględnienia tego zarzutu strona zarzuciła również naruszenie następujących przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy : - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd braku swojej właściwości do rozpoznania skargi na postanowienie w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym i odrzucenie skargi pomimo naruszenia w toku postępowania przed organem II instancji przepisu art. 112 w zw. z art. 126 k.p.a. tj. błędnego pouczenia strony do prawa odwołania od postanowienia organu II instancji, - art. 1 § 1 i 2 u.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 53 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd braku swojej właściwości do rozpoznania skargi na postanowienie w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutópw w postępowaniu egzekucyjnym i odrzucenie skargi pomimo wniesienia skargi w ustawowym terminie oraz zgodnie ze sprostowanym pouczeniem organu II instancji, tj. w terminie 30 dni od doręczenia stronie sprostowania postanowienia ( w zakresie pouczenia o prawie wniesienia skargi) organu II instancji. W uzasadnieniu strona wskazała, że art. 2 ustawy nowelizującej posługuje się ogólnym terminem postępowań, zatem zgodnie z jego literalnym brzmieniem nie należy odnosić go jedynie do postępowań sądowoadministracyjnych. Mając na uwadze, że postępowanie egzekucyjne będące przedmiotem kontroli sądowej zostało wszczęte przed 15 sierpnia 2015 r. należało stosować przepis art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji, zgodnie z którym postanowienia, których przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu podlegają kontroli sądu administracyjnego. Skarżąca wskazała, że WSA w Krakowie pominął okoliczność, iż na skutek błędnego pouczenia co do środków odwoławczych zawartego w zaskarżonym postanowieniu organu II instancji z dnia 19 czerwca 2015 r. zamiast skargi do sądu administracyjnego strona wniosła pierwotnie z zachowaniem terminu zażalenie do Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie. Tym samym, na skutek błędnego pouczenia przez organ II instancji, postępowanie administracyjne zostało wydłużone z winy organu. W przypadku prawidłowego pouczenia 30-dniowy termin na wniesienie skargi do sądu rozpocząłby bieg w dniu 25 czerwca 2015 r. (data doręczenia zaskarżonego postanowienia). W przypadku prawidłowego pouczenia skarżąca miałby możliwość wniesienia skargi na postanowienie wierzyciela w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym przed 15 sierpnia 2015 r. a więc przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Skarżąca podkreśliła, że w myśl art. 112 w zw. z art. 126 k.p.a. błędne pouczenie w postanowieniu co do prawa odwołania lub wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała. Ponadto, z uwagi na sprostowanie pouczenia przez organ odwoławczy, 30-dniowy termin do wniesienia skargi rozpoczął bieg w dniu 8 sierpnia 2015 r. W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie oraz orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., kontroli zaskarżonego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W wyniku tej kontroli sąd kasacyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucając skargę w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym, jako złożoną w sprawie wyłączonej spod kognicji sądów administracyjnych. Należy na wstępie przypomnieć, że przyjęta w art. 2 Konstytucji RP konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego z którego wyprowadzane jest prawo do procesu zakłada, że prawo do obrony sądowej następuje na drodze regulowanej przepisami prawa procesowego. Granice wyznaczenia prawa do procesu przed sądem administracyjnym reguluje ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem warunkiem dopuszczalności skargi jest to, aby sprawa podlegała właściwości sądu administracyjnego, a więc mieściła się w ustawowym katalogu spraw poddanych kognicji sądów administracyjnych, określonym w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. O właściwości sądu administracyjnego przesądzają przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne obowiązujące w dniu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. Artykuł 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia, w związku z nowelizacją ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonaną ww. ustawą nowelizacyjną z dnia 9 kwietnia 2015 r. wyłączał spod właściwości sądów administracyjnych możliwość kontroli postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzut. Kwestionując prawidłowość odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 tej ustawy strona skarżąca wskazała na nieprawidłowe zastosowanie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w związku z błędną wykładnią art. 2 ustawy nowelizującej. Zgodnie ostatnio powołanym przepisem, przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że sposób rozumienia tego przepisu przyjęty przez autora skargi kasacyjnej, tj. odnoszenie możliwości zastosowania art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji w związku z wszczęciem postępowania egzekucyjnego przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, tj. przed 15 sierpnia 2015 r., nie jest prawidłowy. Sąd I instancji zasadnie uznał, że z mocy art. 2 ustawy nowelizującej, artykuł 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą znajduje zastosowanie do postępowań wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. po 15 sierpnia 2015 r., przy czym chodzi tu o wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, którego moment określa data wniesienia skargi. Wykładnia użytego przez ustawodawcę w art. 2 ustawy nowelizującej niedookreślonego zwrotu "do postępowań wszczętych..... " nie może się obyć bez uwzględnienia istoty (przedmiotu) ustawy nowelizacyjnej, której celem była zmiana reguł postępowania sądowoadministracyjnego. Nie podzielając stanowiska strony skarżącej, że postępowaniem w rozumieniu tego przepisu jest nie tylko postępowanie sądowoadministracyjne, ale także postępowanie administracyjne, egzekucyjne czy zabezpieczające autor skargi kasacyjnej nie zauważa, że analizowany przepis jest przepisem regulującym kwestie intertemporalne związane z nowelizacją ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która normuje wyłącznie jedną kategorię postępowania - postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne) – art. 1 p.p.s.a. Skoro zatem celem ustawy nowelizacyjnej było zmodyfikowanie reguł postępowania sądowego, to przedstawionej przez stronę wątpliwości prawnej nie można rozstrzygnąć w sposób przez nią wskazany, odnosząc użyte w treści art. 2 ustawy nowelizującej pojęcie "postępowań" do postępowań innych niż postępowanie sądowoadministracyjne. W tych warunkach ustalenie przez Sąd, że postępowanie przed sądem administracyjnym zainicjowane skargą w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym wszczęte zostało po 15 sierpnia 2015 r., tj. po wejściu w życie nowelizacji obejmującej art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., uzasadniało uwzględnienie nowej, aktualnej na dzień orzekania przez Sąd, treści tego przepisu. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostawało to, że wniesienie w przedmiotowej sprawie skargi po 15 sierpnia 2015 r. wynikało z pomyłki organu w związku z błędnym pouczeniem strony co do możliwości wniesienia środków odwoławczych. Dokonanie oceny poprawności postępowania organów egzekucyjnych zakładałoby konieczność merytorycznego rozpoznania skargi, tymczasem ocena dopuszczalności skargi przez pryzmat treści art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. poprzedza merytoryczne rozpatrzenie skargi. Stwierdzenie przez Sąd, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy i powoduje konieczność odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Na inną, niż przyjęta przez Sąd I instancji, ocenę dopuszczalności skargi, nie mogłoby też mieć wpływu to, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w terminie wskazanym w pouczeniu postanowienia organu odwoławczego o sprostowaniu postanowienia z dnia 19 czerwca 2015 r. w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym. W przypadku skarg na postanowienia w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym wniesionych po wejściu w życie ustawy nowelizującej art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. nie ma bowiem możliwości skutecznego ich wniesienia także wówczas, gdy termin wniesienia skargi rozpoczął bieg jeszcze przed 15 sierpnia 2015 r. Jak wskazano powyżej, obowiązująca sąd administracyjny reguła wiążąca ocenę właściwości tego sądu z przepisami regulującymi postępowanie sądowoadministracyjne obowiązującymi w dniu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej nie uprawniała Sądu do przyjęcia do merytorycznego rozpoznania skargi, która w wyniku dokonanej nowelizacji p.p.s.a. została przestała podlegać kognicji sądów administracyjnych. W dacie orzekania przez Sąd I instancji nie było normy procesowej, która przyznawałaby osobie wnoszącej skargę w tym przedmiocie stosowne uprawnienie procesowe, co w świetle art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. czyniło skargę niedopuszczalną. Właściwości sądu administracyjnego nie można wyprowadzić z wadliwego pouczenia organu administracji publicznej lub pouczenia, które w dniu wydania zaskarżonego aktu było prawidłowe, ale w wyniku zmiany przepisów prawa nie mieści się we właściwości sądu administracyjnego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2016 r., II OSK 228/16). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarga na postanowienie w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym wniesiona została po 15 sierpnia 2015 r., tj. po dacie wejścia w życie przepisu wyłączającego spod właściwości sądów administracyjnych możliwość kontroli postanowień w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące błędnego ustalenia przez Sąd I instancji daty wszczęcia postępowania sadowoadministracyjnego (strona wskazuje, że skarga wniesiona została w dniu 4 września 2015 r., a nie jak przyjął Sąd I instancji – 25 sierpnia 2015 r.) nie mają zatem żadnego wpływu na wynik sprawy. Na marginesie należy wskazać stronie, że wprowadzone z dniem 15 sierpnia 2015 r. zawężenie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych poprzez wykluczenie możliwości sądowej kontroli m.in. postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, nie pozbawia strony skutecznej ochrony swoich praw, lecz możliwość uzyskania tej ochrony przenosi na późniejszy etap postępowania. Incydentalny charakter postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela zadecydował o uznaniu zasadności kontroli tego rodzaju aktu w drodze zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowień organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów. W obowiązującym stanie prawnym strona nie traci zatem definitywnie uprawnienia do sądowej kontroli postanowienia w sprawie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za bezpodstawne, lecz uprawnienie to może realizować poprzez wniesienie skargi na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów jako rozstrzygnięcia wydanego w sprawie głównej. W tym stanie rzeczy, skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie dostarczyły sądowi kasacyjnemu właściwej podstawy do jej uwzględnienia, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego nie mając do tego podstaw prawnych. W art. 209 p.p.s.a. przyjęto, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. W innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Wymaga jednocześnie zaznaczenia, że o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).