II OSK 1843/16

Dnia 15 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3873/15 w sprawie ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3873/15, oddalił skargę Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu zwłoki w wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] czerwca 2014 r., powołując się na art. 51 ust. 2 i 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymierzył Wójtowi Gminy O. karę pieniężną w wysokości 39.000 zł z tytułu zwłoki w wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ administracji ustalił, że wniosek o wydanie decyzji został złożony 3 stycznia 2011 r., a decyzja wydana [...] czerwca 2011 r. Postępowanie trwało więc 157 dni, zaś okres zwłoki wyniósł 78 dni. Ustalając okres zwłoki organ administracji wskazał, że na skutek zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 1 lutego 2011 r., w którym poinformowano, że postępowanie dotyczy budowy linii kablowej elektroenergetycznej na działkach nr [...] i [...], strony postępowania złożyły pisma z 11 lutego 2011 r. i 25 lutego 2011 r., w związku z którymi inwestor pismem z 8 kwietnia 2011 r. zmienił wniosek o wydanie decyzji w ten sposób, że zrezygnował z poprowadzenia linii kablowej przez działkę nr [...]. W związku z tym Wójt Gminy O. zawiadomieniem z 4 maja 2011 r. poinformował strony postępowania o zmianie wniosku i możliwości składania wyjaśnień w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Uwzględniając najpóźniejszy dzień doręczenia tego zawiadomienia (9 maja 2011 r.) Wojewoda przyjął, że termin do złożenia wyjaśnień upłynął w dniu 16 maja 2011 r. Ponadto Wójt Gminy O. o zmianie wniosku zawiadomił przez obwieszczenie z 5 maja 2011 r., w którym poinformował o możliwości składania wniosków i uwag w terminie 14 dni od dnia ukazania się obwieszczenia. Obwieszczenie zostało ogłoszone przez wywieszenie w okresie od 6 maja 2011 r. do 20 maja 2011 r. Zdaniem Wojewody, wskazane czynności, będące skutkiem zmiany wniosku, spowodowały opóźnienie w załatwieniu sprawy, którego przyczyną są okoliczności niezależne od organu administracji, przy czym uznał, że z tego powodu nie podlega wliczeniu do terminu załatwienia sprawy okres 14 dni od 6 maja 2011 r. do 20 maja 2011 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z [...] października 2015 r., wydanym na skutek zażalenia Wójta Gminy O., uchylił postanowienie Wojewody [...] i wymierzył organowi administracji karę w wysokości 35.000 zł przyjmując, że zwłoka w załatwieniu sprawy wyniosła 70 dni. Organ odwoławczy podzielił zasadnicze ustalenia organu pierwszej instancji, z tym że ustalił, iż obwieszczenie z 5 maja 2011 r., zawierające zawiadomienie o zmianie wniosku, zostało ogłoszone przez wywieszenie w Urzędzie Gminy w dniach od 6 maja 2011 r. do 20 maja 2011 r. oraz na tablicy ogłoszeń sołectwa L. w dniu 11 maja 2011 r. na okres 14 dni. W związku z tym Minister Infrastruktury i Rozwoju przyjął, że w świetle art. 49 k.p.a., doręczenie zawiadomienia o zmianie wniosku nastąpiło z upływem 25 maja 2011 r. Podsumowując swoje ustalenia i ustalenia organu pierwszej instancji organ odwoławczy uznał, że nie podlega wliczeniu do terminu załatwienia sprawy okres 22 dni od 4 maja 2011 r. do 25 maja 2011 r. W skardze skarżący twierdził, że do terminu załatwienia sprawy nie powinien być wliczany siedmiodniowy terminy wyznaczony stronom przez organ administracji na zapoznanie się z aktami sprawy, w tym na zapoznanie się z aktami sprawy po zmianie wniosku. Ponadto, w ocenie skarżącego, należało uwzględnić okresy opóźnienia w załatwieniu sprawy spowodowane sprzeciwem stron co do planowanego przedsięwzięcia. Przede wszystkim zaś skarżący twierdził, że zmiana przez inwestora wniosku pismem z 8 kwietnia 2011 r. stanowiła złożenie nowego wniosku, w związku z czym termin 65 dni na załatwienie sprawy powinien być liczony od 9 kwietnia 2011 r. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zaakceptował stanowisko organów administracji. Uznał, że zmiana wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie miała wpływu na ustalenie początku terminu załatwienia sprawy. Spowodowała natomiast powtórzenie pewnych czynności i to - jak wskazał Sąd pierwszej instancji - zostało przez organy administracji uwzględnione. Odnośnie do sprzeciwu stron postępowania wobec projektowanej inwestycji Sąd pierwszej instancji wskazał, że sprzeciw ten nie spowodował podjęcia przez organ administracji żadnych dodatkowych czynności. W końcu uznał, że zawiadomienie stron postępowania o możliwości zapoznanie się z aktami sprawy jest zwykłą czynnością procesową, która nie wymaga dodatkowych nadzwyczajnych działań i z tego względu czas potrzebny na jej dokonanie nie może być odliczany od terminu załatwienia sprawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu, że okresy opóźnienia spowodowane wyznaczeniem terminu na zapoznanie się ze zmienionym wnioskiem przez strony zawiadamiane w drodze obwieszczenia oraz sprzeciwem stron wobec inwestycji nie są okresami opóźnienia niezależnymi od organu administracji. Ponadto zarzucono naruszenie art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 61 § 3, i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na niewłaściwej ocenie tego, że 8 kwietnia 2011 r. zmodyfikowano wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, przy czym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – ocena ta powinna polegać na uznaniu, że termin załatwienia sprawy powinien rozpocząć bieg od dnia zmodyfikowania wniosku. Zarzucono też naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na pominięciu w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji argumentów skarżącego dotyczących obowiązku wyłączenia z terminu załatwienia sprawy okresu wyznaczonego przez organ administracji na zapoznanie się ze zmienionym wnioskiem inwestora stronom zawiadamianym o zmianie wniosku poprzez obwieszczenie. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo uchylenia tego wyroku i rozpoznania skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Błędne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, że zmiana wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z 8 kwietnia 2011 r. powinna powodować przerwanie biegu terminu do załatwienia sprawy i rozpoczęcie jego biegu na nowo. Przepis art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), nie daje podstaw do takiej wykładni. Nie można się też zgodzić z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, która sprowadza się do tezy, że zmiana wniosku stanowi w istocie cofnięcie pierwotnego wniosku i tym samym niejako zakończenie postępowania wszczętego pierwotnym wnioskiem i wszczęcie nowego postępowania. Jest to konstrukcja, która nie znajduje oparcia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w okolicznościach sprawy, które polegają na tym, że zmiana wniosku ograniczała się do tego, że zamiast realizowania inwestycji na działkach nr [...] i nr [...] inwestor zdecydował się na jej wykonanie tylko na jednej z tych działek, mianowicie nr [...]. Wbrew temu co twierdzi się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odmiennego stanowiska nie uzasadniają powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczenia. Odnosząc się do jednego z powołanych wyroków, mianowicie wyroku WSA w Warszawie z 6 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 457/14, w którym istotnie przyjęto stanowisko zbieżne z tym, które reprezentuje skarżący kasacyjnie, zauważyć należy, że wyrok ten został uchylony przez NSA wyrokiem z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2187/14, w którym stwierdzono, że "nie można (...) podzielić stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że pismo inwestora (...) uzupełniające wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego odnośnie zmiany przebiegu tej inwestycji (...) stanowi wniosek (...) wszczynający nowe postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego" oraz że "modyfikacja (zmiana) wniosku jedynie w zakresie wyłączenia z przebiegu trasy projektowanej linii elektroenergetycznej jednej działki, nie oznacza wszczęcia nowego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego". Podkreślić trzeba, że powołany wyrok NSA dotyczył sytuacji podobnej do występującej w rozpoznawanej sprawie, gdyż inwestor wyłączył z pierwotnego wniosku dotyczącego inwestycji liniowej jedną działkę. Istnieją natomiast podstawy, aby przyjąć, że zmiana wniosku przez wnioskodawcę może stanowić przyczynę opóźnienia w załatwieniu sprawy niezależną od organu administracji lub spowodowaną z winy strony. Jeżeli bowiem zmiana wniosku powoduje konieczność powtórzenia dokonanych już czynności lub podjęcia dodatkowych czynności, to nie można winy za opóźnienie wynikające z tych czynności przypisywać organowi administracji. Zaznaczyć jednakże należy, że nie jest uprawniona taka wykładnia art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która polegałaby na przyjęciu, że sam fakt, iż doszło do zmiany wniosku powoduje, że nie wlicza się określonych okresów do terminu załatwienia sprawy. Konieczne jest przede wszystkim ustalenie, czy zmiana wniosku spowodowała konieczność podjęcia dodatkowych czynności, których organ nie musiałby podejmować, gdyby nie zmiana wniosku. W ocenie NSA, konieczne jest przy tym także dokonanie oceny tych dodatkowych czynności pod kątem ich celowości. Mając to na uwadze wskazać należy, że zmiana wniosku spowodowała konieczność ponownego zawiadomienia stron o przebiegu projektowanej inwestycji. Czas potrzebny za dokonanie tych czynności został przez organ administracji odliczony od terminu załatwienia sprawy. Organ odwoławczy nie wliczył bowiem do tego terminu okresu od 4 maja 2011 r. do 25 maja 2011 r., który był poświęcony na przygotowanie zawiadomienia i jego doręczenia zarówno za pośrednictwem poczty, jak i przez obwieszczenia. Trafnie przy tym przyjęto, że odliczeniu nie podlegał wyznaczony w zawiadomieniu doręczonym poprzez obwieszczenie okres 14 dni na zajęcie przez strony postępowania stanowiska. W ocenie NSA, wyznaczenie terminu aż 14 dni na zajęcie stanowiska nie było w okolicznościach sprawy uzasadnione, w szczególności w kontekście zdarzeń, które spowodowały zmianę wniosku i ponowienie czynności organu. Zmiana wniosku polegała bowiem na rezygnacji z przeprowadzenia inwestycji przez działkę, co do której jej właściciele sprzeciwili się poprowadzeniu przez nią linii elektroenergetycznej. W efekcie inwestycja miała przebiegać tylko przez jedną działkę i o inwestycji obejmującej tę działkę strony postępowania zostały już zawiadomione przez obwieszczenie z 1 lutego 2011 r. Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) należy stwierdzić, że wprawdzie Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu związanego z wyznaczeniem stronom postępowania terminu na zajęcie stanowiska, jednakże uchybienie to nie było na tyle istotne, aby miało wpływ na wynik sprawy. Z kolei odnosząc się do zarzutu związanego z twierdzeniem, iż nie uwzględniono opóźnienia wywołanego sprzeciwem stron postępowania wobec projektowanej inwestycji, to wskazać należy, że – jak wynika ze skargi kasacyjnej – skarżącemu kasacyjnie chodzi o to, że w związku z tym sprzeciwem wyrażonym pismami z 10 i 23 lutego 2011 r., Wójt Gminy O. oczekiwał na stanowisko inwestora, który dopiero pismem z 8 kwietnia 2011 r. zmienił wniosek. Jednakże – jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji – z akt administracyjnych nie wynika, aby Wójt Gminy O. po wpływie tych pism zwrócił się niezwłocznie do inwestora o zajęcie stanowiska w sprawie. Tylko jedno z tych pism zostało przez ten organ administracji przekazane inwestorowi dopiero 30 marca 2011 r. i to z jego inicjatywy. W tej sytuacji słusznie Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił jako usprawiedliwionego opóźnienia okresu pomiędzy wpływem pism zawierających stanowisko stron postępowania, a zmianą z powodu tego stanowiska wniosku przez inwestora. Uwzględniając wskazane okoliczności uznać należało, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.