I OSK 2366/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Bk 26/14 w sprawie ze skargi J. D. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt II SAB/Bk 26/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zobowiązał Wójta Gminy P. do załatwienia wniosku J. D. z dnia 19 marca 2014 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi. Stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu 19 marca 2014 r. J. D. wystąpiła do Wójta Gminy P. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie karty wynagrodzeń za 2013 r. pracowników: W. K. - Zastępcy Wójta Gminy i Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury P., G. M. - Sekretarza Urzędu Gminy P., K. O. - Głównej Księgowej i D. S. - Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących w P. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy P. pismem z dnia 1 kwietnia 2014 r., nr [...], na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej także jako: u.d.i.p.) oraz art. 111 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1502 ze zm.), odmówił udostępnienia informacji w zakresie i formie wskazanej we wniosku z dnia 19 marca 2014 r. Dodatkowo organ poinformował, że wymienione osoby są zobowiązane do składania oświadczeń majątkowych, które opublikowane zostały w Biuletynie Informacji Publicznej. Z uwagi na powyższe J. D. złożyła skargę na bezczynność Wójta Gminy P. wnosząc o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi. Zarzuciła ona Wójtowi naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wspomnianym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę. Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje jednolity pogląd odnośnie do uznania żądanych przez skarżącą informacji, tj. kart wynagrodzeń pracowników, za informację publiczną (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Łd 101/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 55/13, wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Ke 18/06, dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Objęte wnioskiem informacje dotyczą wynagrodzeń pracowników gminy (Zastępcy Wójta Gminy i Dyrektora GOK P., Sekretarza Urzędu Gminy P., Głównej Księgowej p.o. Skarbnika, Dyrektora ZSO w P.), które są finansowane ze środków publicznych. Zgodnie natomiast z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 885) gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Sąd I instancji zauważył, że gmina jako jednostka samorządu terytorialnego zobowiązana jest do przestrzegania szeregu przepisów wynikających z ustawy o finansach publicznych i ustawy o samorządzie gminnym, z których wynika obowiązek prowadzenia szczegółowej sprawozdawczości finansowej, w tym płacowej. Brak prowadzenia dokumentów w postaci "kart wynagrodzeń" nie może stać na przeszkodzie wytworzeniu dokumentu przedstawiającego wynagrodzenia wskazanych osób w poszczególnych okresach z rozbiciem na składniki wynagrodzenia m. in. na podstawie systemów elektronicznych funkcjonujących w większości urzędów. WSA w Białymstoku zwrócił uwagę, że wprawdzie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., powołany przez organ w piśmie z dnia 1 kwietnia 2014 r. oraz w odpowiedzi na skargę, ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednak w niniejszej sprawie ograniczenie wynikające z tego przepisu nie może mieć zastosowania, gdyż wniosek dotyczy osób będących funkcjonariuszami publicznymi, które posiadają określony zakres uprawnień pozwalający na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu I Instancji, w sprawie nie znajduje zastosowania art. 111 Kodeksu pracy. Sąd I instancji uwzględnił stanowisko strony skarżącej, zgodnie z którym informacja odnosząca się do działania podmiotu publicznego, jakim jest Wójt Gminy P., niewątpliwie jest informacją publiczną. Wójt Gminy odmawiając skarżącej udzielenia informacji publicznej w formie zwykłego pisma nie zastosował w sprawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie rozpoznał jej wniosku o udzielenie informacji w wymaganym terminie, a tym samym naruszył art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Stąd też należało uznać, że podmiot ten pozostaje w bezczynności. WSA w Białymstoku zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, zaznaczając jednocześnie, że nie określa sposobu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W wytycznych Sąd wskazał, że rozpoznając wniosek należy wziąć pod uwagę, że pomimo, że osoby w nim wymienione są zobowiązane do składania oświadczeń majątkowych, które publikowane są w Biuletynie Informacji Publicznej, to zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem działanie organu nie nosiło znamion lekceważenia wnioskodawczyni, czy też innych naruszeń prawa, poza nieprawidłową wykładnią analizowanych przepisów. Od opisanego wyroku skargę kasacyjną złożył Wójt Gminy P. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej polegające na uznaniu, iż karty wynagrodzeń pracowników samorządowych są informacją publiczną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącej Wójt Gminy P. miał na celu ochronę prawa do prywatności i wolności pracowników samorządowych. Powołując się na poglądy wyrażane w literaturze prawniczej podał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, w szczególności w wyniku uregulowania zawartego w art. 5 ust. 2 i ust. 3 u.d.i.p., jest niezasadnie traktowana jako wyłączająca stosowanie uregulowań służących ochronie szeroko rozumianej prywatności osób fizycznych, a ściślej tej ich części, którą stanowi grupa bliżej niezdefiniowanych w samej ustawie, osób pełniących funkcje publiczne. W dalszej części uzasadnienia skarżący kasacyjnie wskazał, że wysokość wynagrodzenia pracownika należy do sfery prywatności podlegającej ochronie na podstawie art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego w zw. z ustawą o ochronie danych osobowych (por. E. Niezbecka, Ujawnianie wysokości wynagrodzeń pracowników a ochrona dóbr osobistych osób fizycznych, PiZS 1992, nr 8). Powołując się natomiast na uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16 lipca 1993 r., sygn. akt I PZP 28/93, skarżący kasacyjnie zauważył, że ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 k.c. Sąd Najwyższy uznał, że pracownik ma "prawo do milczenia" w zakresie jego stosunku pracy dotyczącego wysokości wynagrodzenia. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., NSA mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. W niniejszej sprawie takie okoliczności nie zachodzą. Zaskarżonemu orzeczeniu strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. poprzez uznanie, że karty wynagrodzeń pracowników samorządowych stanowią informację publiczną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie wskazał dlaczego informacja o wynagrodzeniach pracowników urzędu gminy nie ma charakteru informacji publicznej. Podał natomiast, że udostępnienie kart wynagrodzeń, wymienionych we wniosku pracowników, naruszałoby ich sferę prywatności, a w szczególności ujawniałoby dane osobowe. W związku z takim sformułowaniem skargi kasacyjnej należy na wstępie zwrócić uwagę, że przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji była bezczynność organu w sprawie dostępu do informacji publicznej, w ramach którego oceniany był wyłącznie charakter żądanej informacji. Ani z zarzutów ani z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika natomiast, aby skarżący kasacyjnie kwestionował stanowisko Sądu I instancji odnośnie do prawidłowego zakwalifikowania skargi, jako skargi na bezczynność. Wobec powyższego NSA działając w warunkach związania granicami skargi kasacyjnej jest uprawniony wyłącznie do oceny zaskarżonego orzeczenia pod kątem prawidłowej wykładni i właściwego zastosowania art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Definicja pojęcia "informacji publicznej" wynikająca z powołanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów, tj. z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p. ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, informacja o wysokości zarobków osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny, a takim jest niewątpliwie Wójt Gminy P., stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną. Z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej, w tym w jednostkach samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 695/14). Wskazać należy, że katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną. Niemniej jednak stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym, co oznacza, że informacja o wynagrodzeniu zastępcy wójta, sekretarza gminy, głównej księgowej, czy też innych pracowników urzędu gminy stanowi informację publiczną. Ze wskazanych wyżej powodów należy uznać, że zaskarżone orzeczenie nie narusza art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zauważyć przy tym należy, że argumenty przestawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jak wspomniano, sprowadzają się w istocie do wyjaśnienia motywów jakimi kierował się organ odmawiając udzielenia objętej wnioskiem informacji, a nie przesłanek świadczących o niepublicznym charakterze informacji. Dlatego też należy zaznaczyć, że odmowa udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., powinna nastąpić w drodze decyzji spełniającej wymagania określone w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Tymczasem w niniejszej sprawie, jak przyjął Sąd I instancji i tego stanowiska nie kwestionowała strona wnosząca skargę kasacyjną taka decyzja nie została wydana. Pismem z dnia 1 kwietnia 2014 r. Wójt Gminy P. poinformował wnioskodawczynię, że żądane dane, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 111 Kodeksu pracy, nie mogą zostać udostępnione. Wobec tego, że ani Sąd I instancji, ani wnoszący skargę kasacyjną organ nie negowali jedynie informacyjnego charakteru wspomnianego pisma, to należało przyjąć, że Wójt Gminy P. pozostawał w bezczynności, rozumianej jako brak reakcji na wniosek skarżącej w formie określonej przepisami prawa. Nawiązując ponadto do argumentów przedstawionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że WSA w Białymstoku zobowiązał organ do załatwiania wniosku skarżącej w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Nie przesądził jednak, czy żądana informacja powinna zostać udostępniona. Rozpoznając skargę na bezczynność organu w sprawie o udzielenie informacji publicznej sąd administracyjny nie może bowiem przesądzać, czy istnieją przesłanki wyłączające lub ograniczające dostęp do określonej informacji publicznej, a jedynie rozstrzyga, czy określona informacja stanowi informację publiczną. Stąd też stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dotyczące wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który określa zakres ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność, nie ma charakteru wiążącego w niniejszej sprawie. Ocena, czy i jakim zakresie można odmówić udostępnienia informacji publicznej należy do organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej. Kwestie związane ochroną prywatności, jako przesłanką wyłączającą dostęp do określonej kategorii informacji publicznej, mogą być przedmiotem decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 z związku z art. 5 ust 2 u.d.i.p., a jak wspomniano Sąd I instancji przyjął, że taka w niniejszej sprawie nie została wydana. Rozpoznając ponownie wniosek J. D. z dnia 19 marca 2014 r. Wójt Gminy P. powinien zatem udostępnić żądaną informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej, bądź w przypadku ustalenia istnienia przesłanek określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Decyzja taka powinna spełniać wymogi określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.