II OSK 1894/16

Dnia 5 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińka Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 3724/15 w sprawie ze skargi W. Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2015 r, nr [...] w sprawie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3724/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. Z. (dalej: "Skarżący") na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "Generalny Dyrektor") z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, skargę oddalił. W uzasadnieniu przestawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: pismem z dnia 6 lipca 2015 r. Wójt Gminy Mielno zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie (dalej: "RDOŚ") z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (budynku zakwaterowania turystycznego) oraz 2 budynków gospodarczych, na działce o nr. ew. [...], obręb ewidencyjny [...], gmina [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], RDOŚ odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji wskazując, że wnioskowane przedsięwzięcie zlokalizowane jest w granicach [...], w odniesieniu do którego obowiązuje Uchwała Nr XXXII/375/09 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 15 września 2009 r., w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2014r., poz. 1637; dalej: "uchwała"). Realizacja zamierzenia naruszałaby § 3 ust. 1 pkt. 1, 5, 6 ww. uchwały, tj. zakaz zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk złożonej ikry. Ponadto na terenie działki objętej wnioskiem przeprowadzono prace ziemne polegające na nawiezieniu ziemi, co doprowadziło do złamania zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu oraz zakazu dokonywania zmian stosunków wodnych. Podczas wizji lokalnej stwierdzono, że poziom gruntu na przedmiotowej działce, poprzez nawiezienie mas ziemnych, został podniesiony o około 70 cm. Działka od strony północnej graniczy bezpośrednio z rowem melioracyjnym i położona jest w granicach polderu melioracyjnego "[...]" z odprowadzeniem wód na stację pomp. Inwestor doprowadził omawiany teren inwestycji do stanu, w którym możliwe byłoby zrealizowanie zabudowy, naruszając jednocześnie zakazy obowiązujące na terenie [...]. Przed nawiezieniem mas ziemnych był to teren podmokły, położony w zwartym kompleksie łąk i nieużytków, na którym bez konieczności zmiany stosunków wodnych nie byłoby możliwe wprowadzenie zabudowy. W zażaleniu Skarżący wskazał, teren działki był wcześniej regularnie koszony i wykorzystywany rekreacyjnie oraz jako droga polna. Zaprzeczył aby został podwyższony o 70 cm i aby doszło do zmiany stosunków wodnych. Teren działki został wykorzystany jako tymczasowy plac do złożenia ziemi odwiezionej z wykopu powstałego pod budynek na działce [...]. Zdecydowana większość (ok. 80%) tej ziemi wróciła z powrotem do wykopu a pozostałości zostały rozciągnięte po całym terenie w celu jego wyrównania, nie doszło jednak do trwałego zniekształcenia rzeźby terenu oraz zmiany stosunków wodnych. Generalny Dyrektor zażalenia nie uwzględnił i stwierdził, że w kontekście przepisów odnoszących się do obszaru chronionego, lokalizacja inwestycji jest niedopuszczalna. W skardze Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z zm.; dalej: "K.p.a.") oraz nieprawidłową interpretację zapisów § 3 ust. 1 pkt 5 i 6 uchwały, wnosząc o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia oraz o przyznanie kosztów postepowania według norm przepisanych i przeprowadzenie dowodów z dołączonych dokumentów. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił, nie stwierdzając naruszania przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Podkreślił, że istotnym w sprawie było ustalenie, czy na przedmiotowej działce istnieją formy morfogenetyczne lub antropogeniczne, które kształtują walory krajobrazowe tego miejsca. Jeżeli istnieją, to należało ustalić, czy proponowane parametry inwestycji i zasady zagospodarowania terenu nie spowodują takiego przekształcenia rzeźby, że zniszczeniu ulegną jej charakterystyczne cechy i zostanie ona pozbawiona walorów decydujących o jej krajobrazotwórczym znaczeniu. Zdaniem WSA prace ziemne, związane z realizacją przedmiotowej inwestycji powodują trwałe zniekształcenie rzeźby terenu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały. Są to działania prowadzące do zaburzenia stosunków wysokościowych (zmiana rzędnych terenu) oraz układu nachyleń i przebiegu naturalnej granicy rzeźby, czego skutkiem towarzyszącym jest także utrata określonych cech morfologicznych danego typu rzeźby (tj. zmiana struktury gruntu i jego właściwości fizycznych w wyniku nadsypywania materiału, zniszczenie warstwy gleby i przerwanie procesów glebotwórczych). Zgodził się ze stanowiskiem organów, że bez konieczności zmiany stosunków wodnych, której dokonał inwestor przez nawiezienie ziemi, nie byłoby możliwe wprowadzenie zabudowy na działce inwestycyjnej. Z protokołu wizji w terenie w 2012 roku dotyczącego działki sąsiedniej wynika, że na całej powierzchni działki nr [...] stwierdzono występowanie wody stagnującej a teren był okresowo zalewany, co potwierdzał Skarżący. W dniu 23 lipca 2015 r. stwierdzono, że omawiany teren został nawieziony ziemią i wyrównany. Obecnie stanowi obszar płaski nie zadrzewiony, bez podmokłości i bez zmiany stosunków wodnych nie byłoby możliwe prowadzenie zabudowy. Wobec tego RDOŚ słusznie wskazał, że bez tej zmiany nie byłoby możliwe prowadzenie zabudowy. Nie podlega bowiem wątpliwości, że obszar przed wykonaniem prac związanych z nawiezieniem ziemi reprezentował swoiste cechy, które wyróżniają rzeźbę przybrzeża Bałtyku. Posiada ona wartościowe i wyróżniające ją walory krajobrazowe podlegające ochronie na podstawie § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały. Nawiezienie dużej masy ziemi na przedmiotową działkę zmieniło stosunki wodne i ukształtowanie rzeźby terenu. Uzgodnienie więc projektu decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby legalizację bezprawnie podjętych prac. Jednocześnie WSA zgodził się z Generalnym Dyrektorem, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie uzasadniał stanowiska organu I instancji odnośnie do przyjęcia, jakoby realizacja przedmiotowej inwestycji doprowadzić miała do naruszenia zakazu zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry (§ 3 ust. 1 pkt. 1 uchwały), z uwagi na brak konkretnych ustaleń faktycznych opartych o wiadomości specjalne. W skardze kasacyjnej Skarżący reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, zaskarżył wyrok w całości zarzucając, w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: a) § 3 ust. 1 pkt 5 i 6 uchwały poprzez nietrafne przyjęcie, że działania podejmowane przez Skarżącego należy zakwalifikować jako naruszenie zakazów określonych w tym przepisie, nietrafne i bezpodstawne przyjęcie, że prace ziemne Skarżącego doprowadziły do trwałego zniekształcenia rzeźby terenu, a także doprowadziły do zmiany stosunków wodnych; w efekcie przyjęcie, że każde działanie na chronionym obszarze jest naruszeniem zakazów określonych w uchwale; nie uwzględniono konieczności zaistnienia skutku działania na chronionym obszarze, aby można było mówić o naruszeniu wprowadzonych zakazów; 2. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 K.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zarówno organ I, jak i II instancji nie przeprowadziły żadnych dowodów, które wykazały, iż naruszenie przez Skarżącego zakazów doprowadziło do trwałego zniekształcenia rzeźby terenu oraz spowodowały zmianę stosunków wodnych na przedmiotowej działce, opieranie się przez organ praktycznie, wyłącznie na jednym dowodzie - zdjęciu z 2012 roku, który dodatkowo nie znalazł poparcia w innych ustaleniach dowodowych, b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Zdaniem Skarżącego kasacyjnie Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego, nie zweryfikował twierdzeń o zmianie stosunków wodnych, pomimo braku jakichkolwiek dowodów na takie twierdzenia organu. Zarzucił również nie przeprowadzenie dodatkowych dowodów w szczególności: ekspertyz, opinii biegłych, czy wizji lokalnych. Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podkreślono, że dowodami na naruszenie zakazów określonych w § 3 ust. 1 pkt. 5 i 6 uchwały nie mogą być wyłącznie ustalenia poczynione podczas jednych oględzin przedmiotowej działki. Pomiar wysokości gruntu nie świadczy o trwałym zniekształceniu przez Skarżącego rzeźby terenu tej działki, zwłaszcza, że został dokonany przez nieuprawnione osoby. Nie jest wiadome od jakiego punktu dokonano pomiaru, dlaczego został dokonany w jednym punkcie, a przedstawiona w toku postępowania mapa do celów projektowych przeczy przedstawionemu stanowisku organów. Zdjęcia terenu z 2012 r. zostały wykonane na potrzeby innego postępowania, nie są dowodem na trwałe zniekształcenie przez Skarżącego terenu działki i nie są również dowodem na zaburzenie czy zmianę stosunków wodnych na działce. Skarżący nabył działkę w 2014 r., organy nie przedstawiły co działo się z działką w okresie pomiędzy 2012 a 2014 r. Wskazano na istnienie na działce rowu melioracyjnego, który spełnia funkcję zbierającą wodę z działki. Potwierdza to postanowienie Dyrektora Zachodniopomorskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Szczecinie z dnia [...] lipca 2015 r., w którym wskazano na konieczność zabezpieczenia planowanej inwestycji, do czego organ się nie odniósł. Naruszenie przepisów postępowania powiązano z naruszeniem wyżej opisanych przepisów prawa materialnego, które polega na braku ustaleń w zakresie zmian w ukształtowaniu rzeźby przedmiotowej działki, zmian w stosunkach wodnych. Organy ograniczyły się do przyjęcia, że skoro Skarżący potwierdził, że na przedmiotowej działce była składowana ziemia, której resztki po wywiezieniu z powrotem na działkę [...] zostały rozplantowane, to złamał zakaz trwałego zniekształcenia rzeźby terenu i zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych. Tymczasem, zgodnie z brzmieniem zapisów uchwały, nie każde nawiezienie ziemi czy wykonywanie prac ziemnych jest łamaniem zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 5 i 6. Nie każde bowiem wykonywanie prac ziemnych doprowadzi do trwałego zniekształcenia rzeźby terenu czy też zaburzenia stosunków wodnych. W przeprowadzonym postępowaniu dowodowym zabrakło w ocenie skarżącego kasacyjnie ustalenia czy to te, dokładnie przez niego wykonane prace, doprowadziły do trwałego zniekształcenia rzeźby terenu i do zmiany stosunków wodnych na tym terenie. Na potwierdzenie powołał wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 217/12 w którym wskazano, że dla stwierdzenia naruszenia zakazów nałożonych w uchwale Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego, zasadnicze znaczenie ma istota i charakter działalności na obszarach chronionego krajobrazu. Tych wymogów nie spełnia dowód z oględzin działki sprzed ponad 3 lat. Skarżący kasacyjnie wytknął brak konsekwencji. W zakresie naruszenia zakazu zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk (...) WSA nie miał wątpliwości, iż naruszenie tego zakazu nie zostało należycie wykazane i udowodnione. Sąd zaznaczył w aspekcie nieudowodnienia tych okoliczności, iż zajęcie stanowiska musi opierać się na konkretnych ustaleniach faktycznych, (np. badania naukowe, ekspertyzy, wizje lokalne, opinie biegłych) dotyczących inwestowanego terenu, których pełna analiza z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej, posiadanej przez organ, winna stanowić podstawę, rozstrzygnięcia. Nie może ono posiadać jakichkolwiek cech dowolności bądź opierać się na przypuszczeniach i domniemaniach. W kwestii zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazano, że przepis § 3 ust. 1 pkt 5 i 6 uchwały nie może być rozumiany w ten sposób, że każde wykonywanie prac ziemnych na obszarze chronionym stanowi naruszenie zakazów tam określonych. Jedynie prace ziemne prowadzące do trwałego zniekształcenia terenu wyczerpują dyspozycję przepisu § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały. Podobnie, jedynie konkretne wykazane zaburzenie przez inwestora stosunków wodnych na danym terenie stanowi naruszenie zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 6 uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach przewidzianych przepisem art. 174 P.p.s.a., dlatego w pierwszej kolejności ocenie należy poddać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W ramach tej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) skarga kasacyjna wskazuje na naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 K.p.a., a także w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Uchybienie tym przepisom ma polegać na akceptacji przez WSA postępowania administracyjnego, podczas którego nie przeprowadzono żadnych dowodów świadczących o zmianie rzeźby terenu, poza dowodem ze zdjęcia z 2012 roku, jak również na niedostrzeżeniu, że organy nie zgromadziły wystarczającego materiału dowodowego, w szczególności dowodów z ekspertyz, opinii biegłych, czy wizji lokalnych. Poza sporem pozostaje, że postępowanie przeprowadzone przez organy ochrony środowiska było konsekwencją złożenia przez Skarżącego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego i dwóch budynków gospodarczych na działce nr [...]. Także okolicznością bezsporną jest to, że przedmiotowa działka położona jest w granicach [...], w odniesieniu do którego obowiązuje uchwała z dnia 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionych. Dokonując kontroli wydanych postanowień odmawiających uzgodnienia warunków zabudowy WSA trafnie wskazał, że w postępowaniu uzgodnieniowym istotne było m.in. ustalenie, czy na działce objętej wnioskiem istnieją formy morfogenetyczne lub antropogeniczne, które kształtują walory krajobrazowe tego miejsca. W przypadku wystąpienia takich form należało ustalić, czy proponowane parametry inwestycji i zasady zagospodarowania terenu nie spowodują takiego przekształcenia rzeźby, że zniszczeniu ulegną jej charakterystyczne cechy i zostanie ona pozbawiona walorów decydujących o jej krajobrazotwórczym znaczeniu. Kontrolując w takim zakresie przeprowadzone przez organy ochrony środowiska postępowanie WSA przywołał dowody, na podstawie których organy te orzekały. W pierwszej kolejności dowodem tym były dokumenty i zdjęcia pochodzące z 2012 roku dotyczące wprawdzie sąsiedniej działki, ale obrazujące również stan istniejący na działce Skarżącego. Dowody te, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie stanowiły jedynego materiału dowodowego, który legł u podstaw odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Prowadząc postępowanie w rozpoznawanej sprawie RDOŚ przy udziale Skarżącego, dokonał oględzin terenu objętego wnioskiem o warunki zabudowy, sporządzając z tej czynności protokół wraz z materiałem fotograficznym będącym załącznikiem do dokonanej czynności. To właśnie ten dowód – co wymaga podkreślenia – niekwestionowany na żadnym etapie postępowania przez Skarżącego – stanowił podstawę ustaleń faktycznych, które przesądziły o treści postanowienia. Zasadnie więc WSA poczynione, na podstawie tak przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, ustalenia faktyczne uznał za prawidłowe, skoro z protokołu wizji lokalnej z dnia 23 lipca 2015 r. wynika, że na omawiany teren nawiezione zostały masy ziemne, jak również przerwane zostały procesy glebotwórcze. Teren został wyrównany, obecnie jest to obszar płaski, pozbawiony zadrzewień czy podmokłości i bez takiej zmian, skutkującej zmianę stosunków wodnych, nie kwalifikował się pod inwestycję. Z protokołu wynika także, że teren przewidziany pod inwestycję położony jest w granicach polderu melioracyjnego "[...]". Uprzednio był to teren podmokły, położony w zwartym kompleksie łąk i nieużytków, a zatem nielegalne zniekształcenie rzeźby terenu (z protokołu wynika, że obszar działki poprzez nasypanie i rozplantowanie ziemi został podniesiony o ok. 70 cm), a także zmiana stosunków wodnych, nie mogło być zaakceptowane. Pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy oznaczałoby bowiem niejako legalizację bezprawnie podjętych działań, które zniszczyły rzeźbę przybrzeża Bałtyku. Przy tak zgromadzonym materiale dowodowym WSA zasadnie nie dopatrzył się naruszenia przez organy zasad ogólnych rządzących postępowaniem administracyjnym, których naruszenie zarzuca skarga kasacyjna. Także zakres przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i ocena dowodów w żadnym wypadku nie narusza przepisów dotyczących postępowania dowodowego. Na potrzeby rozpoznawanej sprawy wystarczającym był bowiem dowód z oględzin przeprowadzonych w dniu 23 lipca 2015 r. przy udziale Skarżącego, przy czym – co ponownie należy zaznaczyć – protokół sporządzony z tej czynności podpisany został przez Skarżącego bez jakichkolwiek zastrzeżeń względnie uwag. Prowadzi to do wniosku, że zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów postępowania, są nieusprawiedliwione. Konsekwencją powyższego jest to, że przyjęty przez GDOŚ stan sprawy, prawidłowo zaakceptowany przez WSA jest wiążący i w odniesieniu do tego stanu faktycznego ocenić należy zarzut naruszenia prawa materialnego, który dotyczy błędu w subsumcji § 3 ust. 1 pkt 5 i 6 uchwały. Stosownie do § 3 ust. 1 uchwały, na obszarach, o których mowa w załączniku nr 2 do uchwały, wprowadza się następujące zakazy: pkt 5) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwisko-wym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych; pkt 6) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona. Jeśli chodzi o załącznik nr 2, to wskazuje on obszary, które obejmuje uchwała; z załącznika wynika, ze gmina [...] objęta jest ochroną przewidzianą w uchwale. Jak już wyżej wskazano, na terenie objętym postępowaniem doszło pomiędzy rokiem 2012 a 2015 do nawiezienia i rozplantowania mas ziemi, przez co podwyższony został teren działki objętej postępowaniem o ok. 70 cm. Oznacza to, że wykonane prace ziemne (nawiezienie i rozplantowanie mas ziemi) trwale zniekształciły rzeźbę terenu, przy czym podkreślić należy, że prace te nie były związane z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. Jest oczywiste, że konsekwencją podwyższenia terenu jest zmiana stosunków wodnych na tym obszarze. Wobec tego trafnie stan ten został zakwalifikowany jako naruszenie zakazów, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 5 i 6 uchwały. Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieusprawiedliwiony. Z tych przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 184 P.p.s.a.