II SA/Op 576/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. sprawy ze skargi F. S. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 12 listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie utraty stypendium oddala skargę. Decyzją z dnia 30 września 2015 r., nr [...] (poprzednie dwie decyzje organu pierwszej instancji z dnia: 9 marca 2015 r. i 9 lipca 2015 r. zostały uchylone przez Wojewodę Opolskiego), Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w Brzegu, działający z upoważnienia Starosty Brzeskiego, na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b w zw. z art. 53 ust. 6, art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 149, z późń. zm.), zwanej dalej ustawą, orzekł o utracie przez F. S. prawa do stypendium z dniem 2 marca 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że F. S., posiadając status osoby bezrobotnej, został skierowany do odbycia stażu w A w [...] na stanowisku dozorcy od dnia 24 grudnia 2014 r. Od tego też dnia na podstawie decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 29 grudnia 2014 r., [...], nabył prawo do stypendium. Pismem z dnia 2 marca 2015 r. organizator stażu zwrócił się do PUP w Brzegu o pozbawienie F. S. możliwości kontynuowania stażu w związku z naruszeniem podstawowych obowiązków pracowniczych polegających na niezabezpieczeniu drzwi wejściowych do budynku. Prowadząc postępowanie wyjaśniające stosownie do zaleceń organu odwoławczego, organ ustalił, że F. S. został zapoznany przez organizatora stażu z programem stażu oraz obowiązkami i uprawnieniami. Wykonując czynności w ramach odbywanego stażu w dniu 26 lutego 2015 r. F. S. nie dopełnił obowiązku zabezpieczenia drzwi wejściowych do budynku A oraz bramki wejściowej na posesję. Organ podał też, że w dniu zaistnienia zaniedbania obowiązków stażysta nie pozostawał pod bezpośrednim nadzorem opiekuna, dlatego nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy do pozbawienia F. S. statusu osoby bezrobotnej z powodu przerwania stażu z winy stażysty. Dalej, organ odwołując się do art. 53 ust. 6 ustawy, stwierdził, że zakończenie stażu nastąpiło bez winy stażysty z dniem 2 marca 2015 r. i od tego dnia strona utraciła prawo do stypendium. W odwołaniu od powyższej decyzji F. S. zarzucił naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej ze zgromadzonymi w sprawie dowodami. Wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i orzeczenie o utracie prawa do stypendium w dniu 24 maja 2015 r., a nie 2 marca 2015 r. Podniósł, że umowa o staż nie wygasła dnia 2 marca 2015 r., ponieważ w tym dniu stawił się do pracy, do której nie został dopuszczony z powodu przerwania stażu z własnej winy. Wywiódł, że organ powinien przedłożyć dowód na okoliczność wygaśnięcia umowy z dniem 2 marca 2015 r. W tym zakresie domagał się zobowiązania PCPR do okazania dowodu i włączenia go do akt sprawy. Końcowo podtrzymał stanowisko, że umowę zawarł do dnia 24 maja 2015 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia 12 listopada 2015 r., nr [...], Wojewoda Opolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował przebieg postępowania i przytoczył treść art. 53 ust. 1, ust. 4 i ust. 6 ustawy. Następnie wyjaśnił, że F. S. został skierowany do odbycia stażu w okresie od 24 grudnia 2014 r. do 23 czerwca 2015 r. Organ stwierdził, że z dokumentów sprawy wynika, iż na skutek wniosku organizatora stażu z dnia 2 marca 2015 r., aneksem nr 1 z dnia 5 marca 2015 r. umowa stażowa z dnia 19 grudnia 2014 r., nr [...], została zmieniona w części dotyczącej okresu odbywania stażu, tj. od dnia 24 grudnia 2014 r. do dnia 1 marca 2015 r. Natomiast F. S. o możliwości zapoznania się z powyższym dokumentem był poinformowany pismem z dnia 13 kwietnia 2015 r. Wojewoda podkreślił, że stypendium przysługuje w okresie odbywania stażu, dlatego strona została pozbawiona prawa do stypendium z dniem 2 marca 2015 r. z powodu skrócenia okresu odbywania stażu. W skardze na powyższą decyzję F. S. zarzucił naruszenie art. 80 i art. 7 K.p.a. przez wydanie decyzji sprzecznej ze zgromadzonymi dowodami i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o utracie prawa do stypendium z dniem 24 maja 2015 r. oraz zobowiązanie organu do przedłożenia umowy stażowej z dnia 19 grudnia 2014 r. wraz z aneksem do niej. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację przedstawioną w odwołaniu, dodatkowo akcentując, że o aneksie do umowy stażowej dowiedział się po raz pierwszy w toku postępowania. Podkreślił, że nie zawierał, ani też nie podpisywał przedmiotowego aneksu, a rozwiązanie umowy nastąpiło z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej w dniu 17 marca 2016 r. stawił się skarżący wraz z pełnomocnikiem, który podtrzymał skargę oraz argumentację w niej zawartą. Dodatkowo podniósł, że aneks z dnia 5 marca 2015 r. nie został sporządzony prawdopodobnie w tej dacie, gdyż organ w pismach z dnia 4 marca i 13 kwietnia 2015 r. powoływał się na ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych, a nie na fakt wygaśnięcia umowy o staż. Podkreślił, że organ nie doręczył skarżącemu decyzji o zmianie czasokresu trwania stażu, ani też nie poinformował o tym fakcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Przedstawienie rozważań, jakie doprowadziły Sąd do takiej oceny, rozpocząć należy od przypomnienia, że podstawę materialnoprawną obu wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zwanej nadal ustawą. Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy, starosta może skierować bezrobotnych do odbycia stażu przez okres nieprzekraczający 6 miesięcy do pracodawcy, rolniczej spółdzielni produkcyjnej lub pełnoletniej osoby fizycznej, zamieszkującej i prowadzącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym ogrodniczej, sadowniczej, pszczelarskiej i rybnej, w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym obejmującym obszar użytków rolnych o powierzchni przekraczającej 2 ha przeliczeniowe lub prowadzącej dział specjalny produkcji rolnej, o którym mowa w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013 r. poz. 1403, z późn. zm.). Staż odbywa się na podstawie umowy zawartej przez starostę z pracodawcą, według programu określonego w umowie (art. 53 ust. 4 zd. 1). Stosownie zaś do art. 2 ust. 1 pkt 34 ustawy, staż oznacza nabywanie przez bezrobotnego umiejętności praktycznych do wykonywania pracy przez wykonywanie zadań w miejscu pracy bez nawiązywania stosunku pracy z pracodawcą. Po myśli art. 53 ust. 6 zd. 1 ustawy, bezrobotnemu w okresie odbywania stażu przysługuje stypendium w wysokości 120% kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, wypłacane przez starostę. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2014 r., że istotne z punktu widzenia art. 53 ust. 6 ustawy jest jedynie to, czy bezrobotny faktycznie "odbywa staż", czy też nie. "Odbywanie stażu" jest w świetle powołanego przepisu okolicznością faktyczną (por. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 135/13, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt administracyjnych sprawy, w tym aneksu z dnia 5 marca 2015 r. nr 1 do umowy stażowej z dnia 19 grudnia 2014 r., Nr [...], wynika, że umowa o staż w przypadku skarżącego obowiązywała od dnia 24 grudnia 2014 r. do dnia 1 marca 2015 r. Materiał dokumentacyjny sprawy potwierdza natomiast, i nie jest to kwestia sporna w niniejszej sprawie, że skarżący od dnia 2 marca 2014 r. nie odbywał stażu. Przyjmując zatem, że zaprzestanie odbywania stażu przez skarżącego z dniem 2 marca 2015 r. stanowi okoliczność faktyczną, która nie podlega ocenie merytorycznej, uznać należało, że organy zasadnie z tym dniem orzekły o utracie przez F. S. prawa do stypendium, o jakim mowa w art. 53 ust. 6 ustawy. Jeszcze raz powtórzyć trzeba, że dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji istotne było to, czy w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji spełnione były przesłanki warunkujące utratę prawa do stypendium, a mianowicie, czy doszło do faktycznego zakończenia stażu, czy też nie. W ocenie Sądu, wbrew argumentacji skargi, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie było podstaw do uznania, że umowa o staż trwała do 23 czerwca 2015 r., a tym samym do wypłacenia stypendium za ten okres. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego kwestionujących możliwość zawarcia przedmiotowego aneksu do umowy o staż, podzielić należy argumentację zawartą w przytoczonym już wyżej wyroku z dnia 17 stycznia 2014 r., że kwestie związane z przyjmowaniem osób bezrobotnych na staż pozostawione są swobodzie stron umowy, tj. staroście i pracodawcy. Umowa stażowa to rodzaj umowy cywilnoprawnej. Sam bezrobotny nie zawiera z pracodawcą umowy o pracę (pozostaje osobą bezrobotną), a więc nie wchodzi z nim w stosunek pracy. Przyjmujący na staż nie jest więc w ścisłym znaczeniu pracodawcą, zaś ta forma aktywizowania bezrobotnych nie jest w ścisłym znaczeniu tego słowa zatrudnieniem. Wszelkie zatem kwestie związane z zawarciem umowy, jej wykonywaniem, czy rozwiązaniem nie mogą być przedmiotem oceny sądu administracyjnego (art. 1 i art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a.). Podobne stanowisko wyraził WSA we Wrocławiu w postanowieniu z dnia 4 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 222/13, uznając, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozstrzygania sporów powstałych na tle realizacji umowy o staż. Dlatego Sąd nie badał zasadności zarzutów dotyczących powodów skrócenia czasu, na jaki zawarto przedmiotową umowę o staż, ani też zarzutów kwestionujących uprawnienie stron umowy do jej zmiany. Z całą pewnością skarżący nie był stroną przedmiotowej umowy, co wynika nie tylko z komentowanych przepisów ustawy, ale także z przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania stażu przez bezrobotnych (Dz. U. nr 142 poz. 1160), regulującego szczegółowe kwestie dotyczące sposobu i trybu organizowania stażu. I tak, zgodnie z § 5 ust. 1 tego rozporządzenia, starosta zawiera z organizatorem umowę, o której mowa w art. 53 ust. 4 ustawy, zaś po myśli § 9 ust. 2 omawianego rozporządzenia, starosta na wniosek organizatora lub z urzędu, po zasięgnięciu opinii organizatora i wysłuchaniu bezrobotnego, może pozbawić bezrobotnego możliwości kontynuowania stażu m.in. w przypadku naruszenia podstawowych obowiązków określonych w regulaminie pracy. Za nieuprawnione należało również uznać zarzuty skarżącego dotyczące braku możliwości zapoznania się z aneksem z dnia 5 marca 2015 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że zawiadomieniem z dnia 13 kwietnia 2015 r. o wszczęciu postępowania w sprawie m.in. utraty prawa do stypendium, poinformowano skarżącego o przysługującym mu prawie do zapoznania się z aktami sprawy oraz składnia wniosków dowodowych. Z uprawnienia tego skarżący skorzystał, co potwierdza protokół z dnia 21 kwietnia 2015 r. Z przedstawionych względów Sąd uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem Sądu, słusznie stwierdził Wojewoda Opolski, że w ustalonym stanie faktycznym obowiązujące przepisy prawa dostarczyły podstaw do orzeczenia o utracie przez F. S. prawa do stypendium z dniem 2 marca 2015 r. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., wskazał podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, wyjaśniając jego motywy. Sąd nie dopatrzył się przy tym z urzędu innych naruszeń prawa uzasadniających uwzględnienie skargi. W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 P.p.s.a.