II SA/Rz 899/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2016 r. spraw ze skarg M. G. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] nr [...] nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżone decyzje i decyzje Wójta Gminy [....] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], nr [...], nr [...]. Przedmiotem skarg M.G. są trzy decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., dalej "SKO" lub "Kolegium" z dnia [...] maja 2015 r. o nr [...], [...], nr [...], wydane w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej wydanej w sprawie dodatku do zasiłku rodzinnego. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Wójt Gminy [...] przyznał M.G. na okres od [...] listopada 2011 r. do [...] października 2012 r. zasiłek rodzinny na dziecko: A.G. w wysokości 68, 00 zł miesięcznie wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 400, 00 zł miesięcznie oraz zasiłek rodzinny na dziecko: J.G. w wysokości 68, 00 zł miesięcznie. Kolejną decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Wójt Gminy [...] przyznał M.G. na okres od [...] listopada 2012 r. do [...] października 2013 r. zasiłek rodzinny na dziecko: A.G. w wysokości 77, 00 zł miesięcznie wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 400, 00 zł miesięcznie oraz zasiłek rodzinny na dziecko: J.G. w wysokości 77, 00 zł miesięcznie. Także decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Wójt Gminy [...] przyznał M.G. na okres od [...] listopada 2013 r. do [...] października 2014 r. zasiłek rodzinny na dziecko: A.G. w wysokości 77, 00 zł miesięcznie wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 400, 00 zł miesięcznie oraz zasiłek rodzinny na dziecko: J.G. w wysokości 77, 00 zł miesięcznie. Trzema odrębnymi wnioskami złożonymi dnia 20 stycznia 2015 r. M.G. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o zmianę opisanych wyżej decyzji tego organu w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej "k.p.a."), poprzez przyznanie jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad drugim dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w dodatkowej kwocie 400,00 zł za objęty decyzjami okres czasu. Wójt Gminy [...] po rozpoznaniu tych żądań trzema decyzjami z dnia [...] kwietnia 2015 r. o numerach [...], [...], [...], odmówił M.G. zmiany swych decyzji o przyznaniu skarżącej zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku Organ pierwszej instnacji wyjaśnił, że po myśli art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (powołano tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm., obowiązuje tekst jednolity Dz.U. z 2015 r., poz. 114, dalej "u.ś.r.") niezależnie od liczby wychowywanych dzieci i liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu stronie przysługuje tylko jeden dodatek do zasiłku rodzinnego. Celem dodatku jest częściowe zrekompensowanie rodzicowi dziecka utraty wynagrodzenia w wyniku korzystania z urlopu wychowawczego, a w świetle art. 10 ust. 1 u.ś.r. sprawowanie opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu rekompensowane jest wydłużeniem okresu przysługiwania dodatku do 36 miesięcy. Weryfikacja decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. możliwa jest tylko w razie kumulatywnego spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, zatem brak jest podstaw do zmiany tej decyzji w oparciu tylko o jedną przesłankę, a mianowicie słuszny interes strony. Ten zresztą nie może być postrzegany jako chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony, ale jako interes zgodny z prawem i obiektywnie słuszny. W odwołaniach od decyzji organu I instancji M.G. powołała się na uchwałę NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 15/13, która potwierdziła prawidłowość wykładni dokonywanej przez część sądów administracyjnych przed jej podjęciem. Zgodnie z jej treścią dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r. w przypadku sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. Zarzuciła także nieuzasadnione wydawanie przez niektóre gminy i Kolegium wzajemnie wykluczających się, odmiennych rozstrzygnięć na podstawie przepisów art. 8 i art. 10 u.ś.r., mimo ich niezmienionego brzmienia, co świadczy o rażącym naruszeniu tych przepisów. Opisanymi na wstępie decyzjami Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzje pierwszoinstancyjne powołując art. 16, art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 155 k.p.a. SKO wyjaśniło, że weryfikacja decyzji ostatecznych po myśli art. 155 k.p.a. może nastąpić wyłącznie ze skutkiem ex nunc tj. od daty wejścia w życie decyzji zmieniającej wcześniejszą decyzję ostateczną, a zatem przepis ten znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy uchylenie decyzji ostateczniej zmieni na przyszłość sytuację prawną stron co do wykonywania przez nią uprawnień lub obowiązków wykreowanych wcześniej wydaną decyzją. W orzecznictwie przyjmuje się, że tryb ten ma zastosowanie do takich decyzji, których cel nie został zrealizowany. Ponieważ cel decyzji, o których zmianę wnioskowano został zrealizowany bo świadczenia zostały wypłacone, to wykluczyć należy zastosowanie przepisu art. 155 k.p.a. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji o tym, że w odróżnieniu od decyzji uznaniowych decyzje związane, do jakich należy decyzja objęta postępowaniem, nie podlegają weryfikacji w trybie art. 155 k.p.a. Aktualna, odmienna od poprzedniej, linia orzecznicza w zakresie dodatków do zasiłku rodzinnego nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy bowiem zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych decyzje ostateczne mogą być zmienianie lub uchylanie jedynie w ściśle określonych trybach i po zaistnieniu ściśle określonych przesłanek. W skargach na decyzje SKO M.G. nie wskazując kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: przepisów postępowania administracyjnego : art. 77 § 2 i art. 8 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy; art. 155 k.p.a. poprzez wskazanie braku podstaw do jego zastosowania; art. 8 ust. 2 oraz art. 10 ust. 1 i 2 u.ś.r. przez nieprzyznanie wnioskowanego świadczenia na drugie z dzieci; art. 2 , art. 18 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP prowadzące do nierównego traktowania rodzin wielodzietnych, w których dzieci nie urodziły się podczas jednego porodu w stosunku do takich, w których zdarzenie takie miało miejsce. Nie zgodziła ze stwierdzeniem organu jakoby przedmiotowa decyzja została skonsumowana, co wyłączałoby jej zmianę, bowiem dodatek został wykorzystany tylko w zakresie przyznanym i nic nie stoi na przeszkodzie do jego przyznania też na drugie dziecko. Podniosła, że niezrozumiałe jest dla niej orzekanie w odmienny sposób na podstawie przepisów, których brzmienie nie uległo zmianie, a przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego tylko na jednego z synów nie spełnia roli jaką ten dodatek odgrywa dla rodzica przebywającego na urlopie wychowawczym. W związku ze spełnieniem warunków określonych w art. 10 ust. 1 u.ś.r. w stosunku do każdego z jej dzieci zasadnym byłoby przyznanie stosownego dodatku do każdego z przyznanych zasiłków, zgodnie z wykładnią zaprezentowaną przez NSA w uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13. W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona z przyczyn, które Sąd zobowiązany był dostrzec z urzędu. Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu uczyniono trzy decyzje SKO o odmowie zmiany na podstawie art. 155 K.p.a. trzech ostatecznych decyzji administracyjnych Wójta Gminy [...] o przyznaniu skarżącej zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Skarżąca M.G. wnosiła do zmianę tych decyzji podnosząc, że Wójt Gminy [...] w błędny sposób zinterpretował, a później błędnie zastosował wobec niej art. 10 ust. 1 u.ś.r., bowiem przyznał tylko jeden dodatek do zasiłku rodzinnego, chociaż sprawuje ona opiekę nad dwójką dzieci urodzonych podczas tego samego porodu. WSA zobligowany jest przyznać skarżącej rację co do oceny poprawności decyzji Wójta Gminy [...] o przyznaniu jej prawa do zasiłku rodzinnego z dodatkiem do tego zasiłku tylko na jedno z bliźniąt. Wyjaśnić należy, że dodatek do zasiłku rodzinnego o jakim mowa w art. 8 pkt 2 i art. 10 u.ś.r. przysługuje do zasiłku rodzinnego matce lub ojcu dziecka, opiekunowi faktycznemu albo prawnemu dziecka, jeśli pozostaje ono pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych; 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wysokość dodatku określa art. 10 ust. 2 u.ś.r. – wynosi ona 400 zł miesięcznie. Na tle stosowania tych regulacji pojawiły się rozbieżności dotyczące przyznania dodatku przysługującego w przypadku porodów wielodzietnych. Jednakże kwestia ta została rozstrzygnięta w uchwale NSA podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13, w której przesądzono, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r, w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. NSA uznał, iż konstrukcja dodatku do zasiłku rodzinnego wyraźnie wskazuje, że przesłanką jego przyznania jest opieka nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, jeżeli dziecko pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, którą jest matka lub ojciec, opiekun faktyczny dziecka albo opiekun prawny dziecka. Nie jest przesłanką przyznania prawa do tego dodatku określenie okresu, przez jaki dodatek przysługuje, który to okres jest zróżnicowany w art. 10 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.ś.r., ani też określenie wysokości dodatku w art. 10 ust. 2 u.ś.r. Z przepisu tego nie można zatem wyprowadzać wniosku, że ogranicza on prawo do tylko jednego dodatku, co wiązać by się musiało z wyborem dziecka, na które przysługiwać będzie dodatek do zasiłku rodzinnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "chociaż bez względu na liczbę dzieci urodzonych podczas jednego porodu uprawnionemu pracownikowi przysługuje na podstawie art. 186 § 1 Kodeksu pracy prawo do jednego urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, to okoliczność ta nie może przesądzać interpretacji omawianych przepisów poprzez uznanie, że w sytuacji, gdy osoba uprawniona korzysta z urlopu wychowawczego z tytułu opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługiwać jej będzie tylko jeden dodatek do jednego z zasiłków rodzinnych w wysokości określonej w art. 10 ust. 2 u.ś.r. Należy bowiem zwrócić uwagę, że jakkolwiek pracownik korzysta z prawa do jednego urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, to jednak w przypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu, ma prawo do tego urlopu i korzysta z niego w celu sprawowania opieki nad każdym z tych dzieci". Przytoczona uchwała NSA ma istotne znaczenie z uwagi na przepis art. 269 § 1 P.p.s.a., który nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., I OSK 254/07, LEX nr 453451). Dopóki więc nie nastąpi zmiana stanowiska wyrażonego we wskazanej uchwale, dopóty sądy administracyjne obowiązane są je respektować (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., I OSK 1817/10, LEX nr 1131489). Wobec faktu, że Wójt Gminy [...] nie przyznał skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego na każde z jej dzieci, to jego decyzje są obarczone błędem polegającym na naruszeniu art. 10 ust. 1 pkt 2, ust. 2 u.ś.r. Jako błąd traktować bowiem należy m.in. nieprzyznanie świadczenia na skutek niewłaściwej interpretacji normy prawnej, potwierdzonej następnie zmianą linii orzeczniczej, co w niniejszej sprawie miało miejsce na skutek opisanej powyżej uchwały abstrakcyjnej NSA. W takiej sytuacji, do tych decyzji Organ zobowiązany był zastosować przepis art. 31 u.ś.r. W myśl jego treści : jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu. WSA podziela w tym miejscu trafne stanowisko WSA w Krakowie przyjęte w wyroku tego Sądu z dnia 17 listopada 2015 r., o sygn. III SA/Kr 550/15 (opubl. w CBOSA), iż zastosowanie art. 31 u.ś.r. jest w zaznaczonych okolicznościach najbardziej optymalne z perspektywy celów świadczeń rodzinnych, a w szczególności dodatku, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r. Jest to najszybszy tryb modyfikacji dotychczasowych decyzji, a z uwagi na oczywisty charakter błędu oraz oczekiwaną zmianę na korzyść osoby uprawnionej, kwestia zasadności sprostowania przedmiotowych decyzji nie powinna wywołać wątpliwości. W niniejszej sprawie, organy naruszyły art. 31 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie. Przyznać należy, że skarżąca bardzo wyraźnie w swych wnioskach zaznaczyła wolę ich rozpoznania na podstawie art. 155 K.p.a. Rzecz jednak w tym, że Wójt jak również SKO były przede wszystkim związane treścią art. 32 ust. 2 u.ś.r. Przytoczony przepis nakazuje na zasadzie lex specialis derogat legi generali, stosowanie w pierwszej kolejności przepisów u.ś.r., a dopiero w odniesieniu do spraw nieuregulowanych w tej ustawie przepisy K.p.a. Ponieważ nieprzyznanie skarżącej dodatku stanowiło błąd organu, to koniecznym było, przy uwzględnieniu reguły płynącej z art. 32 ust. 2 u.ś.r., rozpoznanie złożonych wniosków poprzez art. 31 tej ustawy. Wypadało choćby wyjaśnić czy wolą strony jest sprostowanie dostrzeżonego w decyzji błędu na podstawie tego przepisu u.ś.r. w celu otrzymania nieprzyznanego dodatku do zasiłku. Organy winny pamiętać o podstawowej zasadzie postępowania administracyjnego wynikającej z art. 9 K.p.a. (zasada informowania stron). Mocą tej regulacji są one obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Mając na uwadze skomplikowany stan prawny należało skarżącej wyjaśnić skutki stosowania regulacji art. 31 u.ś.r. oraz art. 155 K.p.a. Ponieważ WSA dostrzegł naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 31, art. 32 ust. 2 u.ś.r. oraz art. 155 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ustalony wynik postępowania, to koniecznym było wyeliminowanie z obrotu prawnego wszystkich zaskarżonych decyzji SKO oraz poprzedzających te decyzje rozstrzygnięć Wójta Gminy [...] Organy ponownie rozpoznając wnioski skarżącej zobligowane będą do zastosowania przepisu art. 31 u.ś.r. i wydania rozstrzygnięć uwzględniających treść uchwały NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., o sygn. akt I OPS 15/13. Z przedstawionych dotychczas względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 i 135 tej ustawy.