I OSK 2683/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1325/15 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1325/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 19 grudnia 2014 r. skarżąca zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o przyznanie pomocy społecznej z przeznaczeniem na wykup lekarstw zgodnie z załączonymi do tego wniosku receptami lekarskimi oraz o przyznanie pomocy w formie pieniężnej na dopłatę do rachunku za gaz w kwocie 339 zł. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. odmówił skarżącej przyznania pomocy społecznej z przeznaczeniem na wykup lekarstw zgodnie z załączonymi do wniosku o przyznanie pomocy społecznej receptami lekarskimi w miesiącu styczniu 2015 r. oraz przyznał skarżącej zasiłek celowy z przeznaczeniem na dopłatę do zakupu lekarstw oraz dopłatę do rachunku za gaz w miesiącu styczniu 2015 r. w łącznej kwocie 250 zł jednorazowo. W ocenie organu, skarżącej przysługują świadczenia z pomocy społecznej na zasadach ogólnych, zgodnie z art. 8 i art. 39 ust.1 i 2 ustawy. Organ stwierdził, że zasadnym było przyznanie skarżącej zasiłku celowego w formie dopłaty do zakupu lekarstw oraz dopłaty do rachunku za gaz w łącznej wysokości 250 zł jednorazowo, gdyż "takie są możliwości finansowe" organu. Przyznając to świadczenie Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej uwzględnił nie tylko interes skarżącej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Kierownik wskazał, że skarżąca jest objęta stałą pomocą Ośrodka. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła, że postępowanie nie było prowadzone sprawnie, rzetelnie i uczciwie, a wydane rozstrzygnięcie nie zostało uzasadnione w sposób przekonujący i wiele wątpliwości nie zostało wyjaśnionych. Zarzuciła naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Decyzją z dnia 9 lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zwróciło uwagę na fakt, że wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku są: nie tylko sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek okresowy jest przyznawany, lecz także możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Zdaniem organu odwoławczego, przyznanie kolejnego świadczenia z pomocy społecznej w oczekiwanej przez skarżącą wysokości nie mogło być uwzględnione. Świadczenia z tytułu pomocy społecznej mają stanowić wsparcie dla osób znajdujących się w ciężkiej sytuacji, nie zaś stałe źródło otrzymania. Organ odwoławczy uznał uzasadnienie zaskarżonej decyzji za prawidłowe. Ustalenia organu pierwszej instancji znalazły odzwierciedlenie w treści uzasadnienia, które zawiera ocenę zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca podtrzymała stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca opisała swoją trudną sytuację zdrowotną, osobistą i dochodową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi. Ustanowiony w sprawie pełnomocnik z urzędu, w piśmie procesowym z dnia 28 czerwca 2016 r., zarzucił naruszenie art.7, 8 i 77 K.p.a. poprzez brak ustaleń w zakresie określenia możliwości pomocy społecznej, w szczególności potencjału finansowego organu I instancji do uwzględnienia całości żądań skarżącej oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że w przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 K.p.a. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza natomiast zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla swobodnego uznania organu administracji. Sąd odnotował, że decyzja uznaniowa powinna uwzględniać zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w zakresie meritum rozstrzygnięcia - zasady ustawy o pomocy społecznej. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sąd stwierdził, że organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Zdaniem Sądu, organy pomocy społecznej nie są w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Ponadto Sąd wskazał, że ponieważ ani przepisy art. 39 o pomocy społecznej, określające okoliczności, w których może być przyznany zasiłek celowy, ani też inne przepisy dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości, to wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku celowego są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Pomoc państwa ma charakter subsydiarny, tj. dopuszcza się interwencję organów państwa tylko w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina rzeczywiście nie mają możliwości samodzielnego przezwyciężania trudności życiowych. Świadczenia z pomocy społecznej powinny być dostosowane do konkretnej sytuacji indywidualnego beneficjenta, jednakże określone potrzeby osób i rodzin mogą być zrealizowane tylko wówczas, gdy odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach, także finansowych, pomocy społecznej. Sąd stwierdził, że organy w zaskarżonej decyzji o przyznaniu skarżącej zasiłku celowego w kwocie 250 zł na dofinansowanie do zakupu lekarstw oraz uregulowanie należności za gaz prawidłowo uznały, że skarżącej należy przyznać ten zasiłek, zaś jego wysokość została dostosowana do potrzeb skarżącej, odwołując się do konkretnych ustaleń co do sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącej, otrzymywanych przez nią innych świadczeń z pomocy społecznej oraz zadań i możliwości finansowych organów pomocy społecznej. Organy w sposób wyraźny podniosły, że przyczyną przyznania skarżącej pomocy w tej wysokości jest jej trudna sytuacja materialna, w tym uzyskiwany niski dochód, a także sytuacja życiowa i zdrowotna skarżącej – jej niepełnosprawność i długotrwała choroba, wymagająca zażywania nieprzerwanie leków. W tym więc względzie organy dały prym interesowi indywidualnemu skarżącej przed publicznym. Sąd podkreślił, że przy ograniczonych możliwościach finansowych organu pierwszej instancji, uwzględnienie wniosku skarżącej pozbawiłoby pomocy inne osoby potrzebujące, co pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z zasadą solidaryzmu społecznego, ale także z celami ustawy o pomocy społecznej. W tej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że odmawiając skarżącej przyznania pomocy społecznej w żądanym zakresie, organy postąpiły w sposób arbitralny i dyskryminujący skarżącą. Niemożność uwzględnienia w całości wniosku podyktowana była bowiem także ograniczonymi możliwościami finansowymi, jakimi dysponował organ pierwszej instancji, obowiązkiem zabezpieczenia środków na realizacje innych ustawowych zadań z zakresu pomocy społecznej, a także dużą liczbą innych podopiecznych rodzin. Przy ocenie prawidłowości zaskarżonej decyzji nie bez znaczenia pozostaje fakt, że środki na pomoc społeczną muszą zabezpieczyć potrzeby zgłaszane przez cały rok i uwzględniać potrzeby wszystkich podopiecznych. Ze względu na dużą ilość osób potrzebujących pomocy i ograniczone możliwości budżetowe organów pomocy społecznej, potrzeby takich osób nie mogą być zaspokojone w całości. Sąd za niezasadne uznał zarzuty dotyczące braku ustaleń w zakresie ilości posiadanych środków przez organ, przeciętnej ilości zgłaszanych wniosków i przeciętnej wysokości świadczeń. Organ pomocy społecznej nie rozdzielają posiadanych środków finansowych pośród podopiecznych w sposób automatyczny i matematyczny, w jakiejś "przeciętnej wysokości" – stąd ustawodawca przewidział dla tej formy działalności organów administracyjnych decyzje uznaniowe. Nawet wskazanie przez organy powyższych danych nie mogło spowodować, że Sąd rozstrzygnie o tym, w jakiej wysokości przyznać świadczenie. Sąd jedynie bada, czy organ administracji publicznej wydał decyzję z zachowaniem przepisów postępowania. Kontroli Sądu nie podlega zatem uznanie samo w sobie, ale poprawność postępowania dowodowego i wyciągniętych z tego postępowania wniosków co do tego, czy dany stan faktyczny uzasadnia przyznanie świadczenia . Kontroli Sądu nie podlega wysokość przyznanego świadczenia. Skargę kasacyjną złożyła skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżyła w zakresie oddalenia skargi i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, a tym samym należytą kontrolę legalności działania administracji publicznej w sprawie, co winno skutkować uwzględnieniem skargi stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W oparciu o powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części objętej skargą oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, względnie wydanie w trybie art. 188 P.p.s.a. wyroku uwzględniającego wniesioną skargę na wypadek stwierdzenia, iż istota sprawy została wystarczająco wyjaśniona oraz przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutu wyartykułowanego w podstawie skargi kasacyjnej. Najpierw zauważyć trzeba, że zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast uwzględnienia skargi stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie ma charakteru samodzielnego. Jest on trafny wówczas, gdy na skutek naruszenia innych, określonych przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uwzględnić skargę. Tych naruszonych przepisów wnosząca kasację w podstawie kasacji nie wskazała. Z uwagi jednak na to, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powiązała opis naruszenia sformułowany w podstawie kasacji z przepisami art. 7, 8 i 77 K.p.a., możliwe było merytoryczne odniesienie się do zarzutu. Podnoszona wadliwość miała polegać na braku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, przy czym w opisie naruszenia wskazano jedynie brak ustaleń w zakresie możliwości finansowych organów pomocowych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego zarzutu. Decyzja wydawana na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.) ma charakter uznaniowy. Kontrola decyzji uznaniowych jest przeprowadzana pod względem ich zgodności z prawem. Zbadania wymaga to, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne, czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji i czy prawidłowo uzasadniono wybór rozstrzygnięcia sprawy (patrz: Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 401; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08, niepublikowanego, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wybór rozstrzygnięcia powinien zaś być oparty o wyraźnie określone kryteria, którymi kierował się organ (por. Adam Błaś "Sądowa kontrola decyzji uznaniowych", CASUS - Suplement, Wiosna 2000 r., s. VIII). W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej - kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 - 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego (patrz: w/w wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08). Byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. Wychodząc z tych uwarunkowań materialnych i procesowych, skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu o konieczności wskazania, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, precyzyjnie możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z norm art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, art. 3 ust. 4 tej ustawy, czy też art. 107 § 3 K.p.a. Wykazanie możliwości pomocy społecznej może odwoływać się do okoliczności znanych organowi z urzędu i do okoliczności znanych powszechnie (art. 77 § 4 K.p.a.) - por. w/w wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1458/08; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 693/09; wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt I OSK 917/11, niepublikowane, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Poza zakresem podstaw skargi kasacyjnej zauważyć można, że to samo odnosi się do ilości osób i rodzin korzystających z pomocy. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może więc sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) w związku z art. 2 - 4 oraz art. 39 ust.1 i 2 i art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej (por. Małgorzata Jaśkowska [w:] red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel "System prawa administracyjnego. Tom I. Instytucje prawa administracyjnego", C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2009, s. 291). Organ rozstrzygający wniosek G. K., uzasadniając przyznanie tylko części żądanej pomocy, wskazał że takie są możliwości finansowe. W tym zakresie istotne jest nawiązanie przez organ do konieczności uwzględnienia interesów innych osób, będących w trudnej sytuacji materialnej, korzystających z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. Kierownik MOPS argumentował nadto, że skarżąca jest objęta stałą pomocą Ośrodka. Okoliczności związane z możliwościami organu były także przedmiotem rozważań Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji również pod kątem zachowania reguł poprawności wymaganych od decyzji uznaniowej. Odniósł się do zarzutów pisma uzupełniającego skargę, związanych z możliwościami finansowymi organu i w przekonujący sposób wykazał, że zaspokojenie w pełnej wysokości potrzeb wszystkich wnioskujących o pomoc, z uwagi na ilość potrzebujących oraz ograniczone możliwości budżetowe, nie jest możliwe. Nie doszło zatem do naruszenia norm art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w omówionym wyżej zakresie. Nie jest także zasadne twierdzenie o naruszeniu art. 8 K.p.a. Działaniem organu zgodnym z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) jest prowadzenie postępowania zgodnie z przepisami prawa procesowego, prawidłowe stosowanie norm prawa materialnego oraz poszanowanie reguł kultury administrowania (patrz: Barbara Adamiak, op. cit. s. 66). Wnosząca kasację nie wykazała uchybień we wskazanym zakresie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.