I OSK 1678/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant asystent sędziego Katarzyna Falkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1499/15 w sprawie ze skargi K. M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. M. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1499/15, po rozpoznaniu skargi K. M. (dalej skarżący) na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby, oddalił skargę. W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy. [...] marca 2015 r. Zastępca Dowódcy Oddziału Prewencji Policji [...] wydał opinię służbową stwierdzającą nieprzydatność skarżącego do służby w Policji w okresie służby przygotowawczej. Wobec wniesienia przez funkcjonariusza odwołania, Komendant Wojewódzki Policji [...] powołał komisję w celu zbadania opinii służbowej dotyczącej skarżącego. Po zapoznaniu się ze sprawozdaniem z pracy komisji, Komendant zaakceptował wnioski komisji i utrzymał w mocy zaskarżoną opinię. Rozkazem personalnym z [...] maja 2015 r. Komendant Wojewódzki Policji [...] zwolnił skarżącego ze służby w Policji z [...] maja 2015 r. na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ I instancji podkreślił, iż skarżący został przyjęty do służby przygotowawczej [...] listopada 2014 r., a następnie usunięty ze szkolenia podstawowego przez Komendanta Szkoły Policji w [...] i wyłączony ze stanu słuchaczy. Obowiązujące przepisy nie pozwalają na skierowanie na szkolenie policjanta uprzednio usuniętego ze szkolenia. Brak możliwości wykonywania obowiązków przez policjanta jest w tym wypadku oczywistą przesłanką stwierdzającą jego nieprzydatność do służby w Policji. Powyższe potwierdza opinia służbowa o nieprzydatności do służby w okresie służby przygotowawczej, która obligowała organ Policji do rozwiązania ze skarżącym stosunku służbowego. W odwołaniu od rozkazu personalnego z [...] maja 2015 r. skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 7, 77 i 80 K.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że jest nieprzydatny do służby; 2) art. 10 K.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w toku prowadzonego postępowania; 3) zasad współżycia społecznego, poprzez niesłuszne relegowanie go z kursu podstawowego ze Szkoły Policji w [...]. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z [...] lipca 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu podniósł, iż art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji wprowadza obligatoryjny obowiązek zwolnienia policjanta ze służby w przypadku nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. W przedmiotowej sprawie została wydana opinia służbowa o nieprzydatności skarżącego do służby. Omawiana opinia służbowa została wydana zgodnie z § 5 pkt 6, § 7 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 8 ust. 3 i 5 oraz § 8 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 883 ze zm.). Wobec tego argumenty podnoszone przez stronę w odwołaniu, odnoszące się głównie do kwestii opinii służbowej, a w szczególności przyczyn jej wydania (tj. nieuzyskania kwalifikacji zawodowych podstawowych), nie podlegały weryfikacji w postępowaniu dotyczącym zwolnienie ze służby. Organ odwoławczy podniósł, iż postępowanie w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji prowadzone w trybie art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, oparte było o przesłankę wymienioną w tym przepisie, tj. stwierdzenie nieprzydatności do służby stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej i zostało wydane w oparciu o opinię służbową z [...] marca 2015 r., która była znana stronie. Na uwzględnienie nie zasługiwał tym samym zarzut skarżącego dotyczący czynnego udziału strony w postępowaniu. Ważny interes społeczny tożsamy z interesem służby dotyczący zwolnienie ze służby policjanta, który będąc nieprzydatnym do służby w okresie służby przygotowawczej nie daje rękojmi prawidłowego realizowania ustawowych zadań Policji stanowił - w ocenie organu - podstawę do nadania rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności. Skargę na powyższy rozkaz wniósł skarżący zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, poprzez jego niezasadne zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. 1) art. 7 i 77 K.p.a., polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego przez podmiot wydający opinię służbową oraz wyższego przełożonego rozpatrującego odwołanie od opinii służbowej, a następnie przez organ wydający zaskarżony rozkaz personalny, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i w konsekwencji utrzymania w mocy negatywnej opinii służbowej skutkującej wydaniem rozkazu o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji; 2) art. 108 § 1 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż ma on zastosowanie w niniejszej sprawie, co spowodowało niezasadne nadanie rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności mimo braku podstaw ku temu. W uzasadnieniu skargi autor podniósł, iż przedmiotowa opinia służbowa była rażąco wadliwa i krzywdząca na skutek nieuwzględnienia przez opiniującego okoliczności i rzeczywistych przyczyn nieukończenia przez skarżącego szkolenia podstawowego w Szkole Policji w [...]. Niezasadne usunięcie ze szkolenia rozkazem z [...] stycznia 2015 r. od samego początku było kwestionowane przez skarżącego. Wskazał, że ww. rozkaz nie podlegający zaskarżeniu, był jedyną podstawą wydania negatywnej opinii służbowej o treści skutkującej usunięciem ze służby w Policji. Okoliczności te były podnoszone przez skarżącego w kolejnych pismach, m. in. odwołaniu od opinii służbowej i odwołaniu od rozkazu personalnego w przedmiocie usunięcia ze służby, nie były w żaden sposób analizowane przez przełożonych służbowych w toku postępowania opiniodawczego, a następnie w toku procedury w przedmiocie zwolnienia ze służby. Organ opiniujący oraz wyższy przełożony w ogóle nie odnieśli się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza do przedstawianych przez skarżącego okoliczności usunięcia go ze szkoły Policji. Nie dostrzegły także oczywistej wadliwości rozkazu Komendanta Szkoły Policji w [...] z [...] stycznia 2015 r. o usunięciu policjanta ze szkolenia, mającej swoje źródło w nieprawidłowościach związanych z postępowaniem grona pedagogicznego wobec powracającego do swych obowiązków, po usprawiedliwionej absencji, słuchacza. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W ocenie Sądu stanowisko skarżącego, iż organ Policji podejmujący decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza służby przygotowawczej był władny dokonać oceny legalności opinii służbowej w ramach toczącego się postępowania w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w sytuacji, gdy w obrocie prawnych funkcjonowała prawomocna opinia o nieprzydatności tego funkcjonariusza do służby, nie zasługiwało na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że organ rozpoznając odwołanie od decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji, wydanej w związku z negatywną opinią służbową, nie posiadał uprawnień do dokonywania kontroli ocen lub stwierdzeń zawartych w takiej opinii. Przedmiotowa opinia podlegała badaniu organu w postępowaniu administracyjnym, jak każdy dowód w sprawie. Zatem badanie takie dotyczyło kwestii formalnych, takich jak kompletność danych samej opinii z punktu widzenia dyrektyw zawartych w przepisach art. 35 ustawy o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów. Sąd podkreślił, że zatrudnienie w charakterze funkcjonariusza Policji opiera się na mianowaniu. Przepisy ustawy o Policji szczegółowo określają przesłanki zdolności kandydata do podjęcia służby, stawiają wysokie wymagania, gdy chodzi o warunki psychiczne, fizyczne, profil etyczny, wykształcenie, kwalifikacje zawodowe ubiegającego o przyjęcie do pracy w charakterze funkcjonariusza (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji). Ustawodawca nie poprzestał przy tym na badaniu wstępnym przydatności kandydata, ale ustanowił trzyletni okres służby przygotowawczej mający na celu weryfikację wyrażonej na wstępie oceny (art. 29 ust. 1 ww. ustawy) pod kątem sprawdzenia cech osobistych, charakteru i zdolności. Sąd zauważył, iż wykonywany zawód funkcjonariusza Policji to wymagająca dyspozycyjności służba, której pełnienie zarezerwowane jest wyłącznie dla osób legitymujących się przydatnością do tej służby nie tylko od strony formalnej (stosownego wieku, niekaralności, wykształcenia). Celem służby przygotowawczej jest po pierwsze – przygotowanie funkcjonariusza do służby, po drugie wyszkolenie funkcjonariusza, po trzecie sprawdzenie przydatności do służby w oparciu o sprawdzenie kwalifikacji merytorycznych. Ważnym, o ile nie najistotniejszym, elementem oceny przydatności funkcjonariusza do służby są predyspozycje osobiste i charakter kandydata. Sprawdzenie tych cech możliwe jest jedynie w trakcie praktycznego wykonywania czynności zawodowych w czasie służby przygotowawczej. Niewątpliwie mogą się zdarzyć przypadki, w których pozytywna ocena wstępna nie zostanie poparta opinią o przydatności do służby, sporządzoną po upływie służby przygotowawczej. Dopiero uzyskanie pozytywnej opinii o przydatności do służby po odbyciu okresu przygotowawczego powoduje, iż funkcjonariusz zostaje mianowany na stałe. Zdaniem Sądu sporządzenie zatem opinii o przydatności do służby w okresie przygotowawczym jest istotnym elementem poprzedzającym mianowanie na stałe i jednocześnie stanowi poddanie się panującej w zawodzie hierarchii służbowej. Sąd stwierdził, iż pragmatyka służbowa przewiduje własny, szczegółowy tryb sporządzania oraz weryfikacji opinii służbowej, ograniczając przy tym możliwość zaskarżenia opinii tylko do wyższego przełożonego. Opinia nie podlega dalszej kontroli instancyjnej. Nie stanowi także przedmiotu weryfikacji w jakimkolwiek innym postępowaniu. W szczególności organ orzekający o zwolnieniu ze służby nie jest uprawniony do kontrolowania prawidłowości i zasadności opinii. Również sąd administracyjny nie kontroluje treści opinii służbowej. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, kwestionowana przez skarżącego opinia nie miała charakteru dowolnego, bowiem została oparta na materiale dowodowym (skarżący nie ukończył kursu podstawowego). W konsekwencji sporządzenie opinii negatywnej przesądza automatycznie o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Opinia służbowa wydana skarżącemu - policjantowi w okresie służby przygotowawczej - zawierała stwierdzenie o jego nieprzydatności do służby, została sporządzona przez właściwego przełożonego, opiniowany został z nią zapoznany i jest ona ostateczna. W tej sytuacji, organ odwoławczy mógł więc ograniczyć się tylko do ustalenia konsekwencji, jakie opinia ta wywołuje. Trafnie organ odwoławczy również stwierdził, iż skoro podnoszone przez stronę argumenty dotyczą głównie kwestii okoliczności nieukończenia przez policjanta szkolenia podstawowego, a postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby jest od niego odrębne, to zarzuty te nie podlegają rozpoznaniu. Tym samym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty wskazujące na naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. Na uwzględnienie zasługiwało stanowisko organu, że nadanie decyzji na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. rygoru natychmiastowej wykonalności uwzględnia ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji - formacji służącej społeczeństwu i przeznaczonej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Policja jest bowiem jedną z instytucji, której szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i prawidłowego działania. Powyższe uzasadniało niezwłoczne odsunięcie skarżącego jako policjanta od wykonywania zadań i czynności służbowych z uwagi na jego nieprzydatność do służby w Policji, stwierdzoną w opinii służbowej. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł K. M.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2015 r. poz. 355 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." naruszenie : 1) prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w niezasadnym uznaniu, że pomimo niedopuszczalności zaskarżenia – i w konsekwencji – bezpośredniej sądowej kontroli opinii służbowych stwierdzających nieprzydatność do służby policjanta w okresie służby przygotowawczej, organ wydający decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, jak również sąd administracyjny w postępowaniu ze skargi na taką decyzję nie są władne do merytorycznej weryfikacji zasadności tych opinii, stanowiących formalnoprawną podstawę rozwiązania stosunku służbowego; 2) prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10. art. 77 § 1, art. 79 § 2, art. 80 K.p.a., polegające na niezasadnym oddaleniu skargi w następstwie akceptacji przez Sąd I instancji dowolnej i wybiórczej oceny przez organ materiału dowodowego stanowiącego podstawę wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, a w szczególności treści opinii służbowych. W oparciu o powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że mając na uwadze wagę opinii służbowej o nieprzydatności do służby w Policji funkcjonariusza w służbie przygotowawczej, rolą opiniującego oraz wyższego przełożonego rozpatrującego odwołanie od opinii było wnikliwe zbadanie, poprzez przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego, rzeczywistej przyczyny usunięcia skarżącego ze szkolenia. W przeciwnym wypadku okazałoby się bowiem, iż rozkaz o usunięciu ze szkolenia i wyłączeniu ze stanu słuchaczy jest nie tylko niezaskarżalny, ale także nieweryfikowalny na dalszym etapie postępowania, a jednocześnie stanowi podstawę do wydania dalszych rozstrzygnięć wobec skarżącego. Nie można zatem uznać – w ocenie skarżącego – że Komendant Wojewódzki Policji jest związany treścią rozkazu personalnego o usunięciu ze szkolenia i że już przez samo wydanie takiego rozkazu traci kompetencje do samodzielnego badania i ustalenia w toku postępowania w przedmiocie wydania opinii, jaka jest przyczyna nieukończonego szkolenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 P.p.s.a.). Wywołane skargą kasacyjna postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega więc na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie. Niezasadny jest zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jaki i zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 79 § 2 i art. 80 K.p.a. Na wstępie zauważyć należy, że Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją powołaną do utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, w której mianowanie na stanowisko służbowe uzależnione jest od posiadanego przez policjanta wykształcenia, kwalifikacji zawodowych, a także stażu służby w Policji (art. 1 ust. 1 w związku z art. 34 ust. 1 ustawy o Policji). W przepisie art. 41 ust. 1 cyt. ustawy ustawodawca przewidział szereg szczegółowo określonych sytuacji, w których policjant jest obligatoryjnie zwalniany ze służby w Policji. Podstawę materialnoprawną rozkazu zwalniającego skarżącego ze służby w Policji stanowi przepis art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem policjanta zwalnia się ze służby w przypadku nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii służbowej sporządzonej w okresie służby przygotowawczej. Należy zauważyć, że przywołany przepis zawiera w sobie nakaz podjęcia określonego działania, w przypadku zaistnienia pewnego stanu faktycznego. Oznacza to, że organ administracji zatrudniający i zwalniający policjanta w tego typu przypadkach nie ma żadnego wyboru, lecz zobligowany jest podjąć ściśle określone rozstrzygnięcie. Użycie zwrotu "policjanta zwalnia się ze służby" nie jest przypadkowe i wskazuje, że ustawodawca zamierzał wykluczyć jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. Gdyby nie taki był cel przedmiotowej regulacji, to omawiany przepis zostałby zredagowany inaczej i byłaby w nim mowa o możliwości, a nie o obowiązku rozwiązania stosunku służbowego. Inaczej mówiąc organ Policji działa tu w ramach związania treścią przepisu. Jedynym warunkiem zastosowania trybu przewidzianego w art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji jest nieprzydatność policjanta do służby stwierdzona w opinii służbowej wydanej w trakcie służby przygotowawczej. Oznacza to, że organ zobowiązany jest do badania tylko takiej przesłanki oraz że w razie jej zaistnienia decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby ma charakter związany. Okoliczność ta odgrywa istotną rolę przy ocenie prawidłowości działań podejmowanych przez organ administracji, ponieważ zakres postępowania dowodowego w sprawie jest ograniczony i sprowadza się jedynie do sprawdzenia, czy opinia służbowa wydana policjantowi w okresie służby przygotowawczej zawiera stwierdzenie o nieprzydatności do tej służby. Czynności te mają zatem ograniczony zakres i sprowadzają się w istocie do ustalenia jedynie czy przedmiotowa opinia spełnia prawem przewidziane warunki formalne, a tym samym czy można jej przypisać wartość dowodu, o jakim mowa w art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (por. wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., I OSK 2776/12). Oznacza to zarazem, że postępowanie dotyczące zwolnienia ze służby jest autonomiczne względem postępowania dotyczącego wydania opinii o przydatności do służby sporządzonej w okresie służby przygotowawczej. Stwierdzenie to posiada kluczowe znaczenie w ramach rozpatrywanej sprawy, ponieważ główne zarzuty w niej formułowane, sprowadzają się do kwestionowania ustaleń zawartych w opinii dotyczącej skarżącego. W tej sytuacji rodzi się pytanie, czy w ramach tego autonomicznego postępowania organ administracji wraca do wcześniejszego postępowania i dokonuje ponownej jego oceny. Stwierdzić trzeba, że w ramach postępowania dotyczącego zwolnienia policjanta ze służby, organ administracji nie dokonuje już kontroli orzeczenia, które legło u podstaw uruchomienia tego postępowania, lecz ogranicza się jedynie do ustalenia konsekwencji, jakie związane są z orzeczeniem stanowiącym podstawę prowadzonego postępowania. W przywołanym powyżej orzeczeniu NSA zajął jednoznaczne stanowisko, w pełni akceptowane przez Sąd w tym składzie, zgodnie z którym opinia służbowa wydawana jest i podlega kontroli w odrębnym, przypisanym do tego trybie. Żaden przepis ustawy o Policji nie dopuszcza możliwości kolejnej, dalszej weryfikacji w jakimkolwiek innym postępowaniu. Także organ orzekający o zwolnieniu ze służby nie jest uprawniony do przeprowadzania dodatkowego postępowania dowodowego celem zbadania zasadności i rzetelności sformułowanych w opinii służbowej ocen co do przydatności policjanta do służby. W sytuacji, gdy zostanie wydana prawomocna opinia służbowa o policjancie pełniącym służbę przygotowawczą, w której stwierdza się nieprzydatność do służby tegoż policjanta – organ Policji ma obowiązek zwolnić takiego policjanta ze służby. Obligatoryjność zachowania organu nie pozostawia w tym względzie wątpliwości. Tak też postąpił organ w niniejszej sprawie. Stwierdziwszy wypełnienie przesłanek zastosowania art. 42 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, tj. wydanie opinii służbowej o nieprzydatności policjanta w służbie przygotowawczej do służby w Policji, zwolnił skarżącego ze służby – pozostając w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania. W przedmiotowej sprawie istotne jest to, iż opinia służbowa, która obligowała właściwy organ Policji do wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji jest ostateczna. Skarżący skorzystał z przysługującego mu prawa do odwołania się od opinii służbowej, po rozpatrzeniu którego Komendant Wojewódzki Policji [...] utrzymał w mocy zaskarżoną opinię. To w trakcie tego postępowania skarżący mógł przedstawić fakty i dowody świadczące na jego korzyść. Zgłoszenie wniosków dowodowych na etapie postępowania o zwolnienie ze służby w Policji nie mogło odnieść zamierzonego skutku, gdyż w ramach tego postępowania organ nie był uprawniony, na co wskazano powyżej, do badania rzeczywistych predyspozycji skarżącego do dalszej służby w Policji. Z powyższych względów Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nie można zarzucić naruszenia prawa, w tym art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Sąd ten nie uchybił bowiem żadnym przepisom prawa, uznając się za niekompetentny do badania zarzutów sprowadzających się w istocie do sposobu i wyniku opiniowania skarżącego, odrzucając przy tym sugestie, iż kwestie związane z opiniowaniem służbowym, jeżeli nie mogą być samoistnym przedmiotem kontroli sądowej, to powinny podlegać jej pośrednio w toku rozpoznawania skargi na decyzje zwolnieniowe. Jak już wskazano prawa osób opiniowanych podlegają ochronie wyłącznie przez ustalony w przepisach prawa tryb odwołania się od treści wydanej opinii do właściwych przełożonych wyższego stopnia, bądź przez wynikające z przepisów prawa karnego i cywilnego gwarancje ochrony ich dóbr osobistych. Natomiast sąd administracyjny, rozpatrując skargę na decyzję "wykonawczą", rozwiązującą z policjantem stosunek służbowy, ustala jedynie, czy zachodzi przesłanka zwolnienia oraz czy decyzja została podjęta przez właściwy organ i we właściwym trybie. Nie jest on władny samodzielnie oceniać sposobu wykonywania przez policjanta obowiązków służbowych. Jego kompetencje nie obejmują też badania zasadności ocen podjętych w postępowaniu opiniodawczym. Prawo opiniowania funkcjonariuszy jest atrybutem właściwego przełożonego. Ten zakres władzy służbowej pozostaje poza kontrolą sądową. Niezasadny jest również zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Z art. 45 Konstytucji RP wynika wprawdzie, że wolą prawodawcy było, aby prawem do sądu objąć możliwie jak najszerszy zakres spraw. W orzecznictwie utrwalony jest jednak pogląd, że nie istnieje bezwzględne i absolutne prawo do sądu, które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które w konsekwencji stwarzałoby uprawnionemu nieograniczoną możliwość ochrony swych praw na drodze sądowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r., SK 30/02 OTK-A 2003/8/84). Prawo do sądu nie oznacza, że sprawa musi zostać rozpoznana po myśli podmiotu, który ją kieruje, a jedynie fakt, że sąd - o ile sprawa pozostaje w jego gestii - ma obowiązek się nią zająć. O powstaniu prawa decyduje także przedmiot sporu. Nie wszystkie spory związane z szeroko pojmowanym zatrudnieniem muszą zakończyć się w sądzie (por. wyrok Sądu Najwyższego z 16 września 2009 r., I PK 59/09 i postanowienie SN z 5 listopada 2009 r., I CSK 16/09). Prawo do sądu nie ma zatem charakteru absolutnego i może być przedmiotem uzasadnionych prawnie ograniczeń. W przypadku, gdy dostęp jednostki do sądu jest ograniczony na przykład przez działanie prawa, to takie ograniczenie nie może być oceniane jako sprzeczne z powołanymi przepisami Konstytucji RP (por. postanowienie NSA z 11 listopada 2008 r., II OZ 1211/08). Powyższe poglądy zyskały aprobatę także w piśmiennictwie prawniczym, w którym zwraca się uwagę na to, że fakt, iż czynność podjęta w określaj sprawie nie podlega kontroli sądowej, nie dowodzi jeszcze naruszenia przedmiotowych uprawnień. "Prawo do sądu" w rozumieniu art. 45 Konstytucji RP oznacza więc brak ograniczeń podmiotowych w tym zakresie a nie przedmiotowych. W rozpoznawanej sprawie nie zamknięto skarżącemu prawa do sądu, czego dowodem jest zaskarżony wyrok. W tej sprawie skarżący złożył bowiem skargę jedynie na rozkaz personalny w przedmiocie zwolnienia go ze służby w Policji i taka właśnie decyzja została poddana kontroli sądowej. Inne stanowisko strony co do treści rozstrzygnięcia oraz odmienna ocena reguł, według których organ prowadzi postępowanie, a także zasad procedowania przez sąd administracyjny, nie jest równoznaczna z ograniczeniem prawa do sądu. W konsekwencji pozbawione usprawiedliwionych podstaw są zarzuty naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania. W sprawie został zgromadzony materiał dowodowy istotny z punktu widzenia normy prawa materialnego mającej zastosowanie w tej sprawie, zaś skarżący miał możliwość w jej toku realizacji uprawnień wynikających z art. 10 K.p.a. Głównym i w zasadzie jedynym dowodem w sprawie była opinia służbowa stwierdzająca nieprzydatność skrżącego do służby, gdyż na niej zasadza się przesłanka zwolnieniowa, która została zastosowana w rozpoznawanej sprawie. Opinia ta znajduje się w aktach sprawy. Gromadzenie i ocena innych dowodów ze wskazanych wcześniej powodów była zbędna. Mając zatem na uwadze powyższe względy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.