VI SA/Wa 2898/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. na postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, działając na podstawie. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej cyt. jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku A. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez ww. organ postanowienia z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] odmawiającego dopuszczenia organizacji społecznej – A. z siedzibą w W. – do udziału w postępowaniu z wniosku L. o upoważnienie do wykonywania niektórych czynności nadzoru i kontroli, o których mowa w art. 21 ust. 2 ustawy – Prawo lotnicze, utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Postanowienie zostało wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] marca 2013 r. A. z siedzibą w W. (dalej zwany "skarżącym") zwrócił się do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego o dopuszczenie tej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu wszczętym wnioskiem L. z dnia [...] listopada 2011 r. o upoważnienie do wykonywania niektórych czynności nadzoru i kontroli, o których mowa w art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. poz. 933 z 2012 ze zm.). Jako podstawę prawną swojego wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu skarżący wskazał przepis art. 31 § 1 pkt. 1 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał na cele statutowe tej organizacji społecznej, które przemawiają za jej udziałem w toczącym się postępowaniu, tj.: - upowszechnianie wiedzy, umiejętności i dobrych praktyk w lotnictwie, w szczególności dotyczących bezpieczeństwa lotniczego (§ 5 ust. 1 pkt. 3 Statutu strony skarżącej); - wspieranie rozwoju infrastruktury lotniczej (§ 5 ust. 1 pkt. 7 Statutu); - działanie na rzecz ułatwień w lotnictwie cywilnym (§ 5 ust. 1 pkt. 9 Statutu); - wspomaganie rozwoju techniki lotniczej, wynalazczości i innowacyjności w lotnictwie cywilnym oraz rozpowszechnianie i wdrażanie nowych rozwiązań technicznych w działalności lotniczej; - upowszechnianie wiedzy i umiejętności na rzecz obronności państwa, działanie na rzecz ratownictwa, ochrony ludności, pomocy ofiarom katastrof i klęsk żywiołowych; - reprezentowanie interesów aeroklubów regionalnych, szkół lotniczych oraz poszczególnych członków wobec władz instytucji krajowych (§ 5 ust. 1 pkt. 8 Statutu); - stwarzanie warunków do prowadzenia działalności lotniczej przez członków A. ( § 5 ust. 1 pkt. 1 Statutu). Skarżący podniósł, że wszczęte z wniosku L. postępowanie dotyczy istotnej kwestii dotyczącej udzielenia ww. podmiotowi przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego upoważnienia do wykonywani czynności nadzoru, a jej rozstrzygnięcie może w niebagatelnym stopniu wpłynąć w przyszłości na działalność lotniczą. Zdaniem skarżącej ewentualne wydanie decyzji rozstrzygającej na korzyść wnioskodawcy spowodowałoby, że ww. konkretna organizacja posiadałaby kompetencję władztwa administracyjnego w stosunku do szerokiej grupy podmiotów prowadzących działalność lotniczą. Skarżący podkreślił, że jego udział w przedmiotowym postepowaniu administracyjnym służyłby dobru postępowania i będzie stanowić gwarancję prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. W konkluzji wniosku skarżący stwierdził, że wnosi o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu celem pomocy w możliwie najlepszym rozpoznaniu spraw, aby nie narazić środowiska lotniczego na jakiekolwiek niedogodności czy też ryzyka, które mogłyby wyniknąć na skutek upoważnienia do wykonywania czynności nadzoru i kontroli. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, na podstawie art. 31 §§ 1 i § 2 k.p.a., odmówił dopuszczenia organizacji społecznej – A. z siedzibą w W. – do udziału w postępowaniu o upoważnienie do wykonywania niektórych czynności nadzoru i kontroli, o których mowa w art. 21 ust. 2 ustawy – Prawo lotnicze, z wniosku L. z dnia [...] listopada 2011 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. dla dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby wymagane jest, aby spełnione zostały łącznie dwie przesłanki: - dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest uzasadnione celami statutowymi danej organizacji społecznej: - za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Organ ocenił, że w zakresie pojęciowym wskazanych przez skarżącego celów statutowych mieszczą się takie działania, które pozostają w związku z postępowaniem, w którym organizacja ta chce wziąć udział. Jednocześnie stwierdził, że nie została spełniona druga przesłanka przemawiająca za dopuszczeniem tej organizacji do udziału w postępowaniu, a mianowicie, iż przemawia za tym interes społeczny. Organ podniósł, że znany jest mu z urzędu fakt, iż A. wystąpił z konkurencyjnym wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r. o upoważnienie do wykonywania czynności nadzoru (sprawa o sygn.. sygn. akt [...]). Tym samym skarżący występując o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o upoważnienie do wykonywania niektórych czynności nadzoru i kontroli, o których mowa w art. 21 ust. 2 ustawy - Prawo lotnicze z wniosku L. z dnia [...] listopada 2011 r. dąży w istocie, jako strona innego postępowania, do zapewnienia ochrony dla swego partykularnego interesu, związanego z oczekiwaniem na uzyskanie dla siebie upoważnienie do wykonywania czynności nadzoru. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał, że jego zamiarem nie jest działanie mające na celu uniemożliwienie L. wydania decyzji uwzględniającej jej wniosek. Skarżący ponownie podniósł, że wnosi o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postepowaniu celem pomocy w możliwie najlepszym rozpoznaniu sprawy, aby nie narazić środowiska lotniczego na jakiekolwiek niedogodności czy też ryzyka , które mogłyby wyniknąć na skutek upoważnienia do wykonywania czynności nadzoru lub kontroli. Nawiązując do uzasadnienia wyroku NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 815/08, skarżący wskazał, że nie można interesu społecznego utożsamić z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości o znacznym zasięgu terytorialnym, a nadto, że w świetle art. 31 k.p.a. niedopuszczalna jest prewencyjna odmowa dopuszczenia organizacji społecznej. Stwierdził ponadto, że nie można uznać, że dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, która ewentualnie mogłaby mieć konkurencyjne cele niż strona postępowania, prowadzi do osłabienia pozycji tej strony, powołując się przy tym na uzasadnienie wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymano w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2013 r. Organ powtórzył argumentację zawartą w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2013 r. Dodatkowo wskazał, że udział skarżącego w postępowaniu z wniosku L. umożliwi mu uzyskanie informacji o przebiegu konsultacji oraz warunkach porozumienia, które może zostać zawarte pomiędzy Prezesem Urzędu a L., zanim porozumienie to zostanie opublikowane. W ocenie organu w konsekwencji dopuszczenia do udziału w postępowaniu z wniosku L. skarżący znalazłaby się w korzystniejszej sytuacji w stosunku do innych podmiotów ubiegających się o upoważnienie na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy - Prawo lotnicze. Ponadto organ podkreślił, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą, która podlega nadzorowi i kontroli Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, a tym samym przez przystąpienie do postępowania o upoważnienie do wykonywania niektórych z czynności nadzorczych lub kontroli (objętych zakresem zadań Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego) zmierza przede wszystkim do ochrony własnego interesu - rozumianego jako interes podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą podlegającego nadzorowi i kontroli Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Zdaniem organu zapewnienia skarżącego o jego pozytywnych intencjach oraz zamiarach są niewystarczające, aby uznać, że za przystąpieniem do udziału w postępowaniu toczącym się z wniosku innej konkurencyjnej organizacji społecznej o udzielenie upoważnienia do wykonywania niektórych czynności nadzoru lub kontroli przemawia interes społeczny. Z uwagi na powyższe, A. z siedzibą w W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Postawił zarzut naruszenia art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez niedopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postepowaniu pomimo spełnienia przesłanek kodeksowych, powtarzając wcześniej przedstawioną argumentację. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich Oceniając zaskarżone postanowienie w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga A. nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. W myśl art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od spełnienia trzech przesłanek: - postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, ale praw i obowiązków "innej osoby", czyli jednej ze stron postępowania; - żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej; - za uwzględnieniem żądania przemawia interes społeczny. Wszystkie trzy przesłanki muszą być spełnione łącznie. W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił, że skarżący, posiadający status stowarzyszenia, spełnia dwie pierwsze przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. warunkujące dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Udział skarżącego w postępowaniu administracyjnym dotyczy praw i obowiązków "innej osoby" – L. Także cele statutowe skarżącego, określone m. in. w § 5 Statutu uzasadniają jego dopuszczenie do udziału w postępowaniu o upoważnienie do wykonywania niektórych czynności nadzoru i kontroli, o których mowa w art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze. W myśl § 5 Statutu celami stowarzyszenia są: upowszechnianie wiedzy, umiejętności i dobrych praktyk w lotnictwie, w szczególności dotyczących bezpieczeństwa lotniczego (pkt 3), wspieranie rozwoju infrastruktury lotniczej (pkt 7), działanie na rzecz ułatwień w lotnictwie (pkt 9). Okoliczności te nie są sporne. Sporne jest natomiast spełnienie po stronie skarżącego trzeciej z przesłanek umożliwiających dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu, czyli istnienie interesu społecznego. Zauważyć bowiem należy, że nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczy praw i obowiązków "innej osoby" i jest uzasadniony celami statutowymi, to i tak dopuszczenie tej organizacji do udziału w postępowaniu może być uznane za niezasadne, ze względu na brak interesu społecznego. Zauważyć należy, iż użyte w tym przepisie pojęcie interesu społecznego nie zostało ustawowo zdefiniowane, co oznacza, że pojęciu temu nadaje treść organ administracji publicznej w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnej sprawie. Wymaga jednocześnie przypomnienia, że przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, skoro ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2001r., sygn. II SA 2464/00, Lex nr 81984). Natomiast, w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009r., sygn. II GZ 55/09 (dostępne na stronie internetowej NSA pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Rola określonej organizacji społecznej, która zabiega o dopuszczenie jej udziału w postępowaniu, na gruncie konkretnych indywidualnych spraw, musi być jednoznaczna i klarowna. Musi być jasne, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych, czy też jest tylko formą popierania konkretnych interesów określonych podmiotów. W wyroku NSA z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 843/07 wskazano, że udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Także w literaturze prawniczej podkreśla się, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 257). Musi istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Organ powinien zatem ocenić, czy między celami statutowymi organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Nawet wtedy jednak, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 285-286). Tak więc uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione zarówno celami statutowymi, jak i interesem społecznym. Niewątpliwym jest też, że ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod kątem interesu społecznego należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu winna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2009 r. II OSK 1038/08, akceptowany przez R. Suwaja "Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym" Sam. Teryt. 1-2/10/50). W przedmiotowej sprawie podkreślić należy, że w myśl art. 22 ust. 3 ustawy – Prawo lotnicze Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego może upoważnić inne organy lub wyspecjalizowane jednostki organizacyjne albo osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje (podmiot upoważniony) do wykonywania niektórych czynności nadzoru lub kontroli, o których mowa w art. 21 ust 2 tej ustawy, który to przepis zawiera przykładowy katalog zadań i i kompetencji Presa Urzędu Lotnictwa Cywilnego wykonującego funkcję organu administracji lotniczej i nadzoru lotniczego oraz funkcję władzy lotniczej w rozumieniu umów i przepisów międzynarodowych. Bezsporne jest, że L. pismem z dnia [...] listopada 2011 r. złożyła o upoważnienie do wykonywania niektórych czynności nadzoru i kontroli, o których mowa w art. 22 ust. 2 ustawy – Prawo lotnicze. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. analogiczny wniosek złożył A. z siedzibą w W. W świetle powyższego Sąd podziela stanowisko organu, że skarżący występując o dopuszczenie do udziału w postępowaniu z wniosku L. z dnia [...] listopada 2011 r. o upoważnienie do wykonywania niektórych czynności nadzoru i kontroli, o których mowa w art. 21 ust. 2 ustawy - Prawo lotnicze, dąży w istocie, jako strona innego postępowania, do zapewnienia ochrony dla swego partykularnego interesu, związanego z oczekiwaniem na uzyskanie dla siebie upoważnienie do wykonywania czynności nadzoru. W wyniku takiego dopuszczenia skarżącego do postepowania jako w charakterze organizacji społecznej, pozycja L. doznałaby osłabienia na wskutek wprowadzenia do postępowania z jej wniosku podmiotu w istocie rzeczy konkurencyjnego, który formalnie realizując swe cele statutowe, uzyskałby pozycję nadmiernie uprzywilejowaną kosztem L. Tym samym mogłoby dojść do kolizji interesów prywatnych dwóch organizacji społecznych dążących do osiągnięcia tego samego celu, a żadne względy nie przemawiają za tym, aby uznać, że skarżący wnosząc o dopuszczenie do udziału w postępowania z wniosku A. swoje działania realizował będzie wyłącznie w interesie społecznym z pominięciem interesu własnego. Słusznie organ przyjął, że ewentualne przystąpienie skarżącego do postępowania toczącego się z wniosku L. prowadzić będzie do uprzywilejowania jednej organizacji społecznej kosztem innej, co stoi w sprzeczności z właściwie ocenianym interesem społecznym. Zapewnienia skarżącego o jego pozytywnych intencjach oraz zamiarach są niewystarczające, aby uznać, że za przystąpieniem do udziału w postępowaniu toczącym się z wniosku innej konkurencyjnej organizacji społecznej o udzielenie upoważnienia do wykonywania niektórych czynności nadzoru lub kontroli przemawia interes społeczny. Odnosząc się do podniesionej przez skarżącego argumentacji zawartej w wyroku NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 815/08 podkreślić należy, ze w wyroku tym podniesiono, że dokonując wykładni art. 31 § 1 in fine k.p.a. nie można nadawać "interesowi partykularnemu" generalnie pejoratywnego znaczenia. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ szczegółowo zbadał i wyjaśnił, że dopuszczenie strony skarżącej do omawianego postepowania powoduje kolizję interesów prywatnych dwóch organizacji społecznych dążących do osiągnięcia tego samego celu. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.