I SA/Wr 1915/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Zbigniew Łoboda, sędzia WSA Maria Tkacz - Rutkowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Bedyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. przy udziale - sprawy ze skargi J. T., A. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego oddala skargę w całości. 1. Postępowanie przed organami administracji. 1.1. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej: SKO/ organ) z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia [...] marca 2015r. nr [...] w przedmiocie odmowy A. i J. T. (dalej: strony/ skarżący) wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego w trybie nadzoru. 1.2. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że postanowieniem wydanym w pierwszej instancji SKO odmówiło stronom wszczęcia postępowania – w trybie nadzoru - w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Prezydenta W. celem ściągnięcia zaległości z tytułu podatku od nieruchomości za lata 2010-2012 oraz opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności za lata 2006-2011. W ocenie organu przepis art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2014r., poz. 1619 ze zm.; dalej: upea) nie przyznaje zobowiązanemu legitymacji do wystąpienia do organu nadzoru z wnioskiem o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych. 1.3. Na skutek wniesionego zażalenia, SKO powołanym na wstępie postanowieniem utrzymało w mocy postanowienie własne, wydane w pierwszej instancji. Odwołano się do treści art. 18 oraz 23 § 6 upea, jak też art. 61 § 1, art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.; dalej: kpa) i zauważono, że przepisy upea nie znają instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego na wniosek zobowiązanego. Podatnicy zaś pismem z dnia 12 stycznia 2015r., sprecyzowanym w piśmie z dnia 31 stycznia 2015r. zwrócili się m.in. z wnioskiem o wstrzymanie w trybie nadzoru ww. postępowania egzekucyjnego. Zdaniem organu odwoławczego, przepis art. 23 § 6 upea nie daje zobowiązanemu żadnych bezpośrednich uprawnień do występowania na jego podstawie o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. Tego rodzaju postępowanie wpadkowe może organ nadzoru wszcząć wyłącznie z urzędu. Wniosek zobowiązanego mógłby co najwyżej, zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie, które mogłyby ewentualnie skutkować – w szczególnie uzasadnionych przypadkach – wstrzymaniem w ramach nadzoru czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. Jednakże tego rodzaju podanie w żadnym razie nie rodzi jednak po stronie organu nadzoru obowiązku zainicjowania stosownego postępowania z urzędu. W konsekwencji stwierdzono, że w braku posiadania przez zobowiązanych wymaganej legitymacji procesowej do ubiegania się o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prawidłowo odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie. 2. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. 2.1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, sprzeczność istotnych ustaleń ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności: przyjęcie, iż skarżący nie mają wierzytelności, które powstały w wyniku stosowania zawyżonego podatku od nieruchomości, który naliczano od 1995r. na podstawie decyzji niezgodnej z prawem; przyjęcie, że Gmina W. jako właściciel magistrali ciepłowniczej 2x800, którą zarządzała spółka miejska A nie powinna uregulować należności za korzystanie z nieruchomości skarżących położonej we W. przy ul. G. [...], na terenie o powierzchni [...] m2, kiedy to częściowa zapłata następowała do 2003r., przy czym korzysta do dnia dzisiejszego bez tytułu prawnego. W petitum skargi wskazano też na naruszenie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2.2. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, wskazując, że zarzuty sformułowane przez skarżących nie mają znaczenia z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu ważył, co następuje: 3.1. Skarga jest bezzasadna. 3.2. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.; dalej: upsa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 upsa). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej ppsa) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd dokonując kontroli legalności według ww. kryteriów nie stwierdził aby postanowienie wydane przez SKO zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji naruszało prawo w sposób mający wpływ (w tym istotny) na wynik rozstrzygnięcia. 3.3. Przedmiotem rozstrzygania w niniejszej sprawie nie jest całokształt sytuacji skarżących związanej z podatkiem od nieruchomości lecz jedynie postanowienie organu nadzoru stanowiące rozstrzygnięcie wniosku skarżących wynikającego z pisma z dnia 12 stycznia 2015r., sprecyzowanego w piśmie z dnia 31 stycznia 2015r. Ustawodawca mówiąc o rozstrzyganiu przez sąd w granicach sprawy – art. 134 § 1 ppsa, używa pojęcia "sprawa" w rozumieniu sprawy, w której został wydany zaskarżony akt (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2005r. s. 426). Skarżący w ww. pismach sformułowali wniosek o wstrzymanie – w trybie nadzoru – prowadzonego wobec nich przez Prezydenta W. postępowania egzekucyjnego celem ściągnięcia zaległości z tytułu podatku od nieruchomości za lata 2010-2012 oraz opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności za lata 2006-2011. Zatem okoliczności podnoszone przez skarżących w treści skargi a opisujące ich działania procesowe związane z opodatkowaniem podatkiem od nieruchomości nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy zaś podkreślić, że podstawą uchylenia rozstrzygnięć organów administracji przez sąd są jedynie takie naruszenia, które miały wpływ lub mogły mieć wpływ (w tym istotny) na wynik sprawy. W sprawie zaś zaskarżeniu podlega postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego w trybie nadzoru. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 999/14, publ. CBOSA). Stąd też wszelkie sugestie skarżących co do faktu skomplikowania sprawy czy rozważenia okoliczności faktycznych i prawnych związanych z kwestią opodatkowania podatkiem od nieruchomości nie mogą być rozważane przez Sąd w niniejszej sprawie. Sąd badając legalność podjętego przez organ rozstrzygnięcia ocenia jedynie czy zaistniała przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie. 3.4. Zdaniem Sądu, słusznie w niniejszej sprawie, organ podjął rozstrzygnięcie w oparciu o treść art. 23 § 6 upea. Stosownie do treści ww. przepisu organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Jak to słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) w wyroku z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 472/10, publ. CBOSA z istoty przepisu art. 23 § 6 upea wynika, że wstrzymanie egzekucji (czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego) zależy od uznania organu nadzoru. Nadzór nad egzekucją administracyjną to kontrola oraz możliwość ingerowania w działalność jednostki nadzorowanej. Możliwość wstrzymania przez organ wykonujący nadzór czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego uzależnione jest od istnienia szczególnych okoliczności. Innymi słowy, uprawnienia do wstrzymania czynności lub postępowania egzekucyjnego, o których mowa w art. 26 § 6 upea, przysługujące organowi nadzoru, mogą być wykorzystane wyłącznie w ramach tego nadzoru, tj. kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego, w wypadkach szczególnie uzasadnionych. W orzecznictwie NSA ukształtowany został już pogląd, że przepis art. 23 § 6 upea nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. W wyrokach NSA z dnia 8 października 1999 r., sygn. akt III SA 778/98; z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt II FSK 1925/07, publ. CBOSA, Sąd stwierdził, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych na wniosek dłużnika. Wniosek dłużnika o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru mógłby co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli dokonanie wstrzymania tychże czynności. Uprawnienie organu nadzoru do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez nadzorowany organ egzekucyjny powstaje w przypadku rozpatrywania zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego, jak też w przypadkach przeprowadzenia z urzędu czynności kontrolnych w nadzorowanym organie egzekucyjnym. Uprawnienie to, jak to już wskazano, ma charakter uznaniowy. Ponadto należy zauważyć, że dłużnikowi przeciwko, któremu prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, który kwestionuje działania organu egzekucyjnego przysługują środki określone w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, są to: skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania. Natomiast z całą pewnością nie służy temu tryb przewidziany w art. 23 § 6 upea. Nie można też uznać, że podanie skarżących w ww. zakresie rodziło po stronie organu nadzoru obowiązek zainicjowania stosownego postępowania z urzędu. 3.5. W konsekwencji powyższego, zasadnie - w ocenie Sądu - SKO odmówiło wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 18 kpa. Wspomniany przepis art. 61a § 1 kpa wskazuje, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania. Art. 61 kpa stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zaś art. 18 upea nie pozostawia wątpliwości, że jeżeli przepisy tej ustawy [ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji] nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy podzielić pogląd zawarty w zaskarżonym postanowieniu, że za przyczynę – uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania – uznać należy sytuację wniesienia przez stronę żądania zainicjowania postępowania, w przypadku, gdy przepis prawa przewiduje wszczęcie takiego postępowania jedynie z urzędu, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. 3.6. Odnosząc się do sformułowania skarżących zawartego w petitum skargi, że zaskarżone postanowienie narusza Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej, to wobec braku jakichkolwiek argumentów w treści skargi na poparcie ww. tezy Sąd nie ma obiektywnej możliwości ustosunkowania się do wspomnianego, lakonicznego zarzutu. Tym bardziej, że brak legitymacji procesowej skarżących do wszczęcia postępowania w sprawie wynika wprost z treści przepisu art. 23 § 6 upea. 3.7. Z tych też względów, oddalono skargę w całości na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).