II SA/Bk 97/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. Sp. k. w B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przekazania do ponownego rozpatrzenia wznowionego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę Wojewoda P. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania L. Sp. z o.o. z siedzibą w J. od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], odmawiającej uchylenia własnej ostatecznej decyzji z [...] września 2014 r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Spółce z o.o. S. z siedzibą w B. (obecnie M. Sp. z o.o. Sp.k.) pozwolenia na budowę budynku handlowego wraz z doziemnymi instalacjami: elektryczną, kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej, gruntowym powietrznym wymiennikiem ciepła, zagospodarowaniem terenu, parkingami, dwoma pylonami reklamowymi oraz zjazdem i chodnikiem w pasie drogowym ul [...]. (działka nr [...]) oraz pozwolenia na rozbiórkę doziemnych instalacji: kanalizacji sanitarnej i elektrycznej oraz dwóch zbiorników szczelnych, na działkach o nr ewid. gr.: [...], [...], [...] i części działki [...] (obręb [...]) przy ul. [...] i ul. [...]. w B., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce z o.o. S. z siedzibą w B. (obecnie M. Sp. z o.o. Sp.k., powoływana w dalszej części uzasadnienia też jako: "Skarżąca") pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r. L. Sp. z o.o. z siedzibą w J. (obecnie L. Sp. z o.o., powoływany w dalszej części też jako "Wnioskodawca") zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o wznowienie postępowania w sprawie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę budynku handlowego. Jako przesłankę wznowienia Spółka wskazała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazując, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu oraz oświadczyła, że o kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedziała się w dniu [...] lipca 2015 r. z tablicy informacyjnej na terenie budowy. We wniosku o wznowienie postępowania Spółka wskazała, że jej interes prawny wynika z faktu, że jest właścicielem działek o nr [...], [...] i [...] (bezpośrednio sąsiadujących z inwestycją), a nowa lokalizacja zjazdu z ul. [...] na działkę inwestycyjną wymusza zmianę organizacji ruchu i może wpłynąć na zmianę skomunikowania nieruchomości L. z ul. [...]. Pełnomocnik Spółki zastrzegł jednocześnie, że merytoryczne stanowisko przedstawi po doręczeniu kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem nie zna jej pełnej treści. Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], wznowił postępowanie zakończone własną ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2014 r. Jednocześnie organ I instancji wyjaśnił, że ustalenie, czy z podaniem wystąpił legitymowany podmiot, czyli strona postępowania, nastąpi dopiero po wznowieniu postępowania. L. Sp. z o.o. w piśmie z [...] września 2015 r. wskazała, że posiada interes prawny legitymujący ją do bycia stroną w prowadzonej sprawie z uwagi na zaprojektowanie w bezpośrednim sąsiedztwie jej nieruchomości zjazdu publicznego z ul. [...] na nieruchomość inwestycyjną. Lokalizacja tego zjazdu w obszarze oddziaływania 9 miejsc postojowych usytuowanych w części w pasie drogowym ul. [...] i w części na nieruchomości L., zdaniem pełnomocnika Wnioskodawcy, zagraża bezpieczeństwu ruchu użytkowników obiektu handlowego L., w tym osób korzystających z ww. 9 miejsc postojowych, z uwagi na niezachowanie warunków widoczności. Spółka podniosła także, że w jej ocenie projekt budowlany zawiera nieprawidłowości w zakresie: braku przewidzenia zabezpieczenia skarpy (przekrój A-A, k. 67), ograniczenia dostępu do obiektu osobom niepełnosprawnym z drogi publicznej poprzez brak np. pochylni, brak kompletnego projektu zieleni oraz brak wykazania spełnienia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego przez inwestycję. Powołując się na te okoliczności Spółka wniosła o uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę i wydanie nowej decyzji odmawiającej Inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], odmówił uchylenia własnej decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] września 2014 r., stwierdzając, że nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem L. Sp. z o.o. nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej, należącej do Wnioskodawcy. Organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi także potencjalna możliwość naruszenia interesu prawnego Spółki. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że kwestionowane pozwolenie na budowę nie obejmowało zjazdu z ul. [...], a na zjazd z ulicy [...] będący przedmiotem kwestionowanego pozwolenia na budowę, Inwestor posiada decyzję zarządcy drogi o ustaleniu lokalizacji tego zjazdu. Organ I instancji zaznaczył jednocześnie, że nie ma kompetencji do dokonywania ustaleń będących przedmiotem orzeczeń wydanych przez zarządcę drogi, odpowiedzialnego za bezpieczeństwo ruchu drogowego. W zakresie pozostałych podniesionych we wniosku nieprawidłowości dotyczących projektu budowlanego Prezydent Miasta B. wyjaśnił, że nie może dokonywać ich merytorycznej oceny, albowiem, jak wykazało postępowanie, Wnioskodawca nie jest stroną postępowania. Odwołanie od powyższej decyzji złożył L. Sp. z o.o. zarzucając organowi I instancji, iż nieprawidłowo odmówił Spółce przymiotu strony postępowania, bowiem lokalizacja zjazdu z ul. [...] na działkę inwestycyjną nie spełnia przepisów techniczno-budowlanych w zakresie wymaganej widoczności. Zdaniem Spółki L. usytuowanie zjazdu w pobliżu 9 miejsc postojowych użytkowanych przez klientów obiektu handlowego L. daje jej interes prawny w utrzymaniu bezpieczeństwa ich użytkowania, co nierozerwalnie wiąże się z bezpieczeństwem ruchu na ul. [...]. Spółka podniosła też, że w razie niezapewnienia odpowiednich warunków bezpieczeństwa może ona ponosić odpowiedzialność np. odszkodowawczą wobec użytkowników tych miejsc postojowych. Odwołująca nie zgodziła się także ze stanowiskiem organu I instancji, że nie posiada on kompetencji przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę zjazdu do rozstrzygania kwestii zgodności projektu z przepisami techniczno-budowlanymi oraz kwestii bezpieczeństwa. Wskazała, że na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ zobowiązany jest sprawdzić projekt zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Uzgodnienie projektu budowlanego zjazdu z zarządcą drogi nie zwalnia organu z powyższego obowiązku. Końcowo Spółka zwróciła też uwagę na zapis zawarty w decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] września 2014 r. w zakresie uzasadnienia objęcia niektórych nieruchomości sąsiednich obszarem oddziaływania obiektu (zwiększony ruch w związku z lokalizacją dojazdów i parkingów) wskazując, że nie rozumie dlaczego nie objęto jej nieruchomości obszarem oddziaływania obiektu ze względu na lokalizację zjazdu. Wojewoda P. podzielił argumentację odwołania i decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2015 r. w całości, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności omówił instytucję wznowienia postępowania, jej etapy oraz wskazał przesłanki, na podstawie których można żądać wznowienia postępowania, w tym przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na którą powołała się Spółka L. W dalszej kolejności odnosząc się do wskazanej przez Spółkę podstawy wznowienia organ wyjaśnił, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę pojęcie strony zostało zdefiniowane w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym stroną takiego postępowania poza inwestorem, może być właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca tylko takiej nieruchomości, która znajduje się w obszarze planowanego oddziaływania obiektu, a więc na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu - art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Wojewoda zaakcentował jednocześnie, że ustalenie granic obszaru oddziaływania następuje każdorazowo na podstawie indywidualnych cech obiektu budowlanego oraz jego przeznaczenia. Przy czym w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu, a tym samym stron postępowania nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu. Stronami w sprawie pozwolenia na budowę powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może potencjalnie oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego oraz przepisów odrębnych. Kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera bowiem element potencjalności. Wojewoda P. nie podzielił tym samym stanowiska organu I instancji stwierdzającego, że Wnioskodawca nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń dotyczących zagrożenia bezpieczeństwa ruchu w związku z planowaną inwestycją, wskazując, że w sytuacji przedstawienia takich dowodu, nie ma już mowy o potencjalności. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że przy ocenie interesu prawnego pamiętać należy, że status strony postępowania daje danemu podmiotowi gwarancję udziału w tym postępowaniu, dla ochrony jego praw. W rozpatrywanej sprawie uzasadnionym interesem oraz indywidualną cechą inwestycji wskazującą na ewentualną możliwość przyznania Spółce L. legitymacji strony postępowania, jest zdaniem Wojewody P., układ komunikacyjny na nieruchomości inwestycyjnej wraz ze zjazdem z ul. [...]. W sprawie istnieje bowiem potencjalność, że lokalizacja zjazdu publicznego może wpływać na bezpieczeństwo korzystania z istniejących miejsc postojowych w części na działce skarżącej Spółki i w części w pasie drogowym ul. [...]. W ocenie organu odwoławczego Spółka L. trafnie wskazała też na niekonsekwencję organu przy określaniu obszaru oddziaływania obiektu i tym samym przyznanie legitymacji strony postępowania właścicielom nieruchomości sąsiednich (tj. nr [...] i [...]) z pominięciem, że podobna sytuacja dotyczy nieruchomości sąsiedniej z drugiej strony, czyli nieruchomości odwołującej Spółki. Zlokalizowanie zjazdu publicznego w odległości 2,2 m od granicy nieruchomości oraz fakt istniejących 9 miejsc postojowych w części na nieruchomości L., w części w pasie drogowym, z których korzystają klienci obiektu handlowego L., może - w ocenie organu II instancji - ewentualnie wskazywać, iż Skarżąca posiada interes prawny w sprawie do bycia stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Wojewoda P. zaakcentował jednocześnie, że wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę. Organ II instancji podkreślił dodatkowo iż fakt, że zarządca drogi wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji zjazdu nie oznacza automatycznie, że zarządca drogi sprawdził kwestię przestrzegania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Konkludując Wojewoda P. uznał, że dokona w niniejszej sprawie przez organ I instancji ocena statusu strony w odniesieniu do Spółki L. nie odpowiada wyżej przedstawionym wymogom i narusza prawo, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 8 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Mając natomiast na względzie dostrzeżone naruszenie przepisów postępowania, a także fakt, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, Wojewoda P., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W skardze na powyższą decyzję, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, pełnomocnik spółki M. Sp. z o.o. zarzucił jej naruszenie: 1) art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż L. Sp. z o.o. z siedzibą w J. może być stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2014 r. w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne nie oddziałuje na nieruchomości wnioskującej Spółki. Stwierdzenie natomiast, iż zlokalizowanie zjazdu publicznego z działek inwestycyjnych na drogę publiczną - ul. [...] "bezpośrednio przy północno-wschodniej granicy nieruchomości L. (m. in. działki o nr ewid. [...] i [...]), jak również w obszarze oddziaływania miejsc postojowych posadowionych częściowo na działce o nr ewid. [...] i częściowo na działce [...], znajdującej się w pasie drogowym ul. [...] zagraża bezpieczeństwu ruchu użytkowników obiektu handlowego L., w tym użytkownikom korzystającym z 9 miejsc parkingowych, znajdujących się częściowo w pasie drogowym, z uwagi na zwiększony ruch, a odcinek drogi na szerokości działki o nr ewid. [...] jest terenem manewrowania samochodów i w związku z tym lokalizacja zjazdu do obiektu objętego kwestionowanym pozwoleniem na budowę jest nie do pogodzenia z istniejącym zagospodarowaniem pasa drogowego oraz funkcjonującą tam organizacją ruchu, nie stanowi o istnieniu interesu prawnego do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Podkreślić należy, iż kwestia lokalizacji zjazdu następuje po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, wydanego w oparciu o art. 29 ustawy o drogach publicznych, i to zarządca drogi, jako organ właściwy w sprawach określonych w ust. 1 tegoż przepisu został upoważniony do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległej z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Regulacja ustawy o drogach publicznych wskazuje, że kompetencja ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności, zaś obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jest sprawdzenie kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń (...); 2) art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż sama jedynie potencjalna, teoretyczna możliwość ograniczeń prawnych w sposobie zagospodarowania działki wskutek powstania w sąsiedztwie obiektu budowlanego, bez potrzeby konkretyzowania rodzaju danego ograniczenia i realności jego powstania w okolicznościach danej sprawy wystarcza do zaliczenia tej działki w obręb obszaru oddziaływania obiektu, w sytuacji gdy wnioskodawca we wniosku o wznowienie ograniczył się jedynie do ogólnego, gołosłownego przekonania o istnieniu ewentualnych naruszeń, które nie zostało uprawdopodobnione jakimikolwiek dowodami. Podkreślić należy, iż podstawą do przyznania legitymacji procesowej do bycia stroną jest wykazanie wyłącznie interesu prawnego, a więc interesu opartego o normy materialno-techniczne, nie zaś interesu faktycznego; 3) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie merytoryczne sprawy, co jest z zasady obowiązkiem organu II instancji oraz wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do takiego rozstrzygnięcia, albowiem organ odwoławczy nie wykazał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zauważyć należy, iż organ odwoławczy stwierdził, iż "w rozpatrywanej sprawie uzasadnionym interesem oraz indywidualną cechą inwestycji, wskazującą na ewentualną możliwość przyznania Odwołującej legitymacji strony postępowania, jest układ komunikacyjny na nieruchomości inwestycyjnej wraz ze zjazdem z ul. [...]. W sprawie istnieje potencjalność, że lokalizacja zjazdu publicznego może wpływać na bezpieczeństwo korzystania z istniejących miejsc parkingowych". Następnie stwierdził, iż ewentualne wątpliwości na temat legitymacji do udziału w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania za stronę. A zatem wypowiedzi te świadczą, iż organ odwoławczy dokonał merytorycznej oceny legitymacji procesowej wnioskującej o wznowienie Spółki, a pomimo to zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Zaś przy pomocy przedmiotowego rozstrzygnięcia Wojewoda P. próbuje wbrew regulacji ww. przepisu zobowiązać Prezydenta Miasta B. do wydania decyzji, w której organ ten podzieli pogląd zaprezentowany w decyzji kasatoryjnej; 4) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez organ II instancji dokonania wszechstronnej i dokładnej oceny okoliczności niniejszej sprawy, co miało istotny wpływ na wynik przedmiotowego postępowania i doprowadziło do wydania decyzji naruszającej przepisy prawa i w konsekwencji do naruszenia jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 16 k.p.a. tj. zasady trwałości decyzji ostatecznej; 5) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez brak rzetelnego i przekonywującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Trudno uznać za przekonywujące ogólnie sformułowane i nieuzasadnione bliżej tezy dotyczące konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania przed organem I instancji w zakresie ponownej oceny wskazanej we wniosku podstawy wznowienia szczególnie w sytuacji, gdy powody przemawiające za zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a. zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji dokonane zostały wbrew obowiązującej w tym zakresie regulacji prawnej, a sytuacja prawna wnioskującego o wznowienie wskazuje jednoznacznie, iż prawidłowym rozstrzygnięciem powinno być utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji odmawiającej uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniając, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wykazał istnienia okoliczności stanowiących przesłankę do zmiany wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. Instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Stwarza ona prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w przepisach art. 145 i art. 145 a ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2014 r., znak:[...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącej Spółce pozwolenia na budowę opisanej na wstępie – inwestycji, złożyła spółka L. Sp. z o.o. z siedzibą w J. argumentując, że bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnioskująca Spółka oświadczyła, że jest właścicielem działek o nr [...], [...] i [...], które sąsiadują bezpośrednio z objętą inwestycją, a zaprojektowany w bezpośrednim sąsiedztwie jej nieruchomości zjazd publiczny z ul. [...]na nieruchomość inwestycyjną w obszarze oddziaływania 9 miejsc postojowych usytuowanych w części w pasie drogowym ul. [...] i w części na nieruchomości L. zagraża bezpieczeństwu ruchu użytkowników obiektu handlowego L. W tych okolicznościach faktycznych, po przeanalizowaniu warunków określonych w projekcie budowlanym i projekcie zagospodarowania terenu Wojewoda P. uchylił decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2015 r. odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy doszedł do wniosku, że Prezydent Miasta B. przedwcześnie stanął na stanowisku, że spółka L. nie jest stroną postępowania stwierdzając, że uzasadnionym interesem oraz indywidualną cechą inwestycji wskazującą na ewentualną możliwość przyznania Spółce L. legitymacji strony postępowania jest układ komunikacyjny na nieruchomości inwestycyjnej wraz ze zjazdem z ul. [...]. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Wojewoda P. zwrócił też uwagę na niekonsekwencję organu przy określaniu obszaru oddziaływania obiektu i tym samym przyznanie legitymacji strony postępowania właścicielom nieruchomości sąsiednich (tj. nr [...] i [...]) z pominięciem, że podobna sytuacja dotyczy nieruchomości sąsiedniej z drugiej strony, czyli nieruchomości Spółki L. W ocenie Sądu stanowisko organu II instancji zasługuje na pełną aprobatę. Status strony w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, a także we wznowionym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, co nie powinno budzić wątpliwości, skoro postępowanie dotyczy ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia w kwestii udzielenia pozwolenia na budowę, weryfikowany jest na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 290). Wskazana regulacja prawa budowlanego zawęża znaczenie pojęcia strony w stosunku do definicji przyjętej w kodeksie postępowania administracyjnego i stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. Zgodnie ze wskazanym art. 28 ust.2 prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do regulacji, przewidujących szczegółowe wymagania w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, organ powinien uwzględniać funkcję, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2011 r., II SA/Bk 496/11, LEX nr 1053177; wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, LEX nr 852306). Za nieruchomości pozostające w obszarze oddziaływania obiektu uznawane są przede wszystkim nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji, przy czym istnieją w tym zakresie w orzecznictwie dwa stanowiska. Pierwsze stanowisko zakłada, że właściciel nieruchomości musi wykazać naruszenie konkretnego przepisu prawa wprowadzającego ograniczenie w zagospodarowaniu jego nieruchomości. Stanowisko to prowadzi w istocie do uznania, że właściciel nieruchomości sąsiedniej staje się stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę jedynie w takiej sytuacji, jeżeli złożony przez inwestora projekt budowlany doprowadzi do naruszenia możliwości zagospodarowaniu jego nieruchomości. Drugie stanowisko zakłada natomiast, że właściciel takiej nieruchomości może być uczestnikiem tego postępowania bez konieczności wykazywania takiego naruszenia. Stanowisko to uzasadniane jest faktem, że właściciel sąsiedniej nieruchomości staje się uczestnikiem postępowania w celu obrony swoich interesów związanych z oddziaływaniem planowanego obiektu w tym celu, aby mieć możliwość obrony swoich interesów i wykazania spodziewanego oddziaływania. Sąd w niniejszym składzie przychyla się do drugiego z tych stanowisk, jako umożliwiającego obronę interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości, którzy winni mieć prawo, jak słusznie podkreślił organ w zaskarżonej decyzji do wzięcia udziału w postępowaniu i ustosunkowania się do przedstawionych przez inwestora okoliczności faktycznych odnośnie zakresu wpływu inwestycji na ich nieruchomość, w sytuacjach gdy położenie obiektu wskazuje na możliwość takiego wpływu. W pełni podzielić należy zatem stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 546/12, że w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie chodzi o to, aby zaistniał negatywny wpływ inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu (nie chodzi zatem o wykazanie naruszenia interesu prawnego), lecz należy badać, czy istnieje możliwość wywołania przez ten obiekt szkodliwego oddziaływania na teren otaczający działkę inwestora. Inaczej rzecz ujmując należy stwierdzić, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" powinny być uznane za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 496/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1018/11 oraz wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10). W konsekwencji należy przyjąć, że kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać - nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1952/13, przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę powiązany jest z istnieniem interesu prawnego, a nie z naruszeniem interesu prawnego, zaś potencjalna możliwość naruszenia interesu prawnego wskazuje, że sprawa dotyczy interesu prawnego określonej osoby, która uzyskuje przymiot strony. Status strony postępowania daje danemu podmiotowi gwarancję udziału w tym postępowaniu, dla ochrony jego praw. Między innymi w toku postępowania podmiot ten winien mieć zapewnioną możliwość procesowego wykazania, że planowana inwestycja będzie ograniczać sposób wykonywania przez niego prawa własności, a zatem że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Podawane przez niego argumenty winny zostać ocenione, co może zostać dokonane, gdy zapewniona mu zostanie możliwość uczestniczenia w postępowaniu. Wówczas też będzie mógł poddać ewentualną negatywną dla niego ocenę kontroli instancyjnej. Trafnie kwestię tę przedstawia judykatura, a mianowicie, że właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane oraz, czy jego prawa nie zostaną naruszone dopuszczeniem do realizacji inwestycji (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10, oraz z dnia 22 kwietnia 2009 r., II OSK 370/09). Ponadto należy zgodzić się z organem odwoławczym, że wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę. Wymaga tego cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów jego stron (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1481/09). W sprawie niniejszej Wojewoda P. zasadnie zatem stwierdził, że organ I instancji przedwcześnie stanął na stanowisku, że spółka L. nie jest stroną postępowania o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę. Sam bowiem fakt legitymowania się przez Inwestora zezwoleniem na lokalizację i realizację zjazdu z ul. [...] nie oznacza automatycznie, jak słusznie zauważył organ II instancji, że zarządca drogi rzeczywiście dokonał oceny całego zagospodarowania terenu w kontekście zjazdu i terenów sąsiednich, w tym kwestię bezpieczeństwa korzystania z istniejących miejsc postojowych w części na działce Spółki L. i w części w pasie drogowym ul. [...]. Ocena zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, należy bowiem do organów administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Tym samym nie można zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącego, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydając decyzję o pozwoleniu na budowę zjazdu sprawdza jedynie kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii. Decyzja zarządcy drogi o zezwoleniu na lokalizację zjazdu publicznego, czy uzgodnienie projektu budowlanego przez zarządcę drogi, jak słusznie podkreślił organ odwoławczy, nie zwalnia organu z ustawowego obowiązku zawartego w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, czyli sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, Organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę winien zatem sprawdzić czy wnioskowany zjazd został zaprojektowany zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie zagospodarowania terenu inwestycyjnego. Tym bardziej, że w postępowaniu, którego wznowienia domaga się Spółka L. zarządca drogi, wydając zezwolenie na lokalizację zjazdu zawarł uwagę, że zjazd należy zaprojektować zgodnie z wymaganiami m.in. § 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), który odsyła do § 113 ust. 7, regulującego m.in. kwestie sytuowania wjazdu na drogę z uwagi na wymaganą widoczność, która przekłada się na bezpieczeństwo drogowe. Powyższa uwaga zarządcy drogi, jak trafnie wskazał organ odwoławczy, stanowi zalecenie skierowane do Inwestora, a sprawdzenie jej wykonania następuje przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Mając powyższe na względzie za bezzasadny należy uznać zarzut skarżącej Spółki w zakresie naruszenia art.. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgodnie z powołanym wyżej orzecznictwem sądów administracyjnych kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera bowiem element potencjalności. Wojewoda P. zasadnie też zarzucił organowi I instancji niekonsekwencję przy określaniu obszaru oddziaływania obiektu i tym samym przyznawaniu legitymacji strony postępowania właścicielom nieruchomości sąsiednich. W kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę organ I instancji wyjaśnił, że planowana inwestycja może stwarzać uciążliwości zwiększonego ruchu wzdłuż działek sąsiednich o nr [...] i [...] w związku z lokalizacją projektowanych dojazdów i parkingów w zbliżeniu do granic nieruchomości. Organ przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu pominął jednak fakt, że podobna sytuacja dotyczy nieruchomości bezpośrednio graniczącej z inwestycją z drugiej strony, czyli nieruchomości L. Sp. z o.o. W tych okolicznościach Wojewoda P. zasadnie uznał, że zlokalizowanie zjazdu publicznego w odległości 2,2 m od granicy nieruchomości oraz fakt istniejących 9 miejsc postojowych w części na nieruchomości L., w części w pasie drogowym, z których korzystają klienci obiektu handlowego L., może ewentualnie wskazywać, iż wnioskująca Spółka posiada interes prawny w sprawie do bycia stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Podniesione uchybienia były, zdaniem Sądu, na tyle istotne, że dawały organowi odwoławczemu prawo do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenia decyzji z zaleceniem przeprowadzenia przez Prezydenta Miasta B. ponownej oceny statusu strony wnioskującej o wznowienie Spółki. Zatem bezzasadny okazał się zarzut Spółki, że doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie merytoryczne sprawy. Organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie w takich okolicznościach decyzji merytorycznej stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. W ocenie Sądu wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło też dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie doszło też do naruszenia art. 8 i art. 11 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.