II SA/Po 8/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. z dnia [...] grudnia 2015r. Nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2015r. nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], Prezydent Miasta P. na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 z późn. zm.) w zw. z § 44 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 267 z późn. zm.) odmówił M. B. udostępnienia oznaczenia ksiąg wieczystych dla nieznanych wnioskodawcy nieruchomości położonych na terenie miasta P., do których dłużnik wnioskodawcy posiada tytuł prawny. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w podaniu z dnia [...] lipca 2015 r. M. B. zwrócił się o udostępnienie oznaczenia ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieznanych mu nieruchomości położonych na terenie miasta P., do których tytuł prawny posiada jego dłużnik – D. Sp. z o.o. Do podania załączono (1) pismo z dnia [...] lipca 2015 r., (2) kopię nakazu zapłaty z dnia [...] maja 2014 r., sygn. akt [...], oraz pismo komornika z dnia [...] lipca 2015 r., sygn. akt [...]. Następnie organ I instancji przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, oraz wyjaśnił, że żądanie skarżącego dotyczy informacji, które nie podlegają obowiązkowemu udostępnieniu z ewidencji gruntów i budynków. W podaniu z dnia [...] lipca 2015 r. nie wskazano bowiem żadnego przepisu, który upoważniałby skarżącego do domagania się sporządzenia wykazu majątku nieruchomego dłużnika w postaci wskazania oznaczenia ksiąg wieczystych nieznanych wnioskodawcy nieruchomości. Ustalenie majątku nieruchomego dłużnika jest czynnością z zakresu prawa cywilnego, a zatem nie następuje w trybie powołanej ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Na mocy art. 7971 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 101 z późn. zm., dalej: "k.p.c.") wierzyciel może bowiem zlecić komornikowi poszukiwanie majątku nieruchomego dłużnika. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. M. B. odwołał się od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2015 r., zarzucając organowi I instancji naruszenie: (1) art. 24 ust. 5 pkt 1 i 2 powołanej ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne przez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny, (2) § 44 pkt 5 i § 53 ust. 1 cytowanego rozporządzenia przez uznanie, że skarżący nie jest osobą uprawnioną do dostępu do danych ewidencyjnych. Ponadto skarżący zaznaczył, że argumentacja Prezydenta Miasta P. odnosząca się do procedury cywilnej i uprawnień wierzyciela jest wadliwa. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. na podstawie nart. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 7b powołanej ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2015 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyjaśnił, że zasada ogólnej dostępności informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczy informacji o nieruchomościach, a nie o ich właścicielach. W niniejszej sprawie skarżący domaga się wskazania oznaczenia ksiąg wieczystych nieruchomości należących do jego dłużnika w celu wystąpienia z powództwem o zapłatę i zabezpieczeniem powództwa przez ustanowienie hipoteki przymusowej. M. B. nie wymienił przy tym żadnej konkretnej nieruchomości dłużnika, co prowadzi do wniosku, że w istocie zmierza on do uzyskania informacji o majątku dłużnika. Cel ten nie może być jednak zrealizowany przy pomocy danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Organ II instancji zauważył jednocześnie, że ustawodawca nie definiuje interesu prawnego, którego wykazanie warunkuje udzielenie informacji podmiotowych. Niemniej należy przyjąć, że interes prawny powinien znajdować oparcie w normach prawa materialnego. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie interes skarżącego w uzyskaniu rozważanych danych ma wyłącznie faktyczny, a nie prawny charakter. Nie uzasadnia on zatem udzielenia żądanych informacji. Zaspokojenie tego interesu jest natomiast możliwe na gruncie przepisów procedury cywilnej. Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. M. B. zaskarżył powyższą decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, powtarzając zarzuty sformułowane w odwołaniu z dnia [...] listopada 2015 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że orzeczenia powoływane przez organy administracji publicznej w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć dotyczyły stanu faktycznego i prawnej innego niż w rozpatrywanej sprawie. W wyrokach tych wierzyciel dysponował bowiem tytułem wykonawczym, na podstawie którego prowadził egzekucję, a dane z ewidencji gruntów i budynków miały jedynie ułatwić postępowanie egzekucyjne. W takim wypadku wierzyciel faktycznie nie ma interesu prawnego, gdyż może doprowadzić do ustalenia oznaczenia ksiąg wieczystych w trybie art. 7971 i art. 913-920 k.p.c. Przypadek ten nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie. Skarżący pragnie bowiem dopiero wytoczyć powództwo przeciwko dłużnikowi z jednoczesnym wniesieniem o ustanowienie zabezpieczenia poprzez ustanowienie hipoteki przymusowej. Takie rozwiązanie wykluczy bowiem ewentualne wyzbycie się majątku przez osobę zobowiązaną. Tymbardziej, że wspomniany dłużnik sprzedał już jedną ze swoich działek inwestycyjnych. Okoliczność ta powinna zatem uprawdopodabniać posiadanie przez skarżącego interesu prawnego. Trzeba przy tym zaznaczyć, że skarżący dysponuje jedynie adresem nieruchomości, który został podany we wniosku inicjującym omawiane postępowanie. Sam adres nieruchomości nie wystarczy jednak do udzielenia zabezpieczenia, gdyż niezbędne w tej mierze jest podanie oznaczenia księgi wieczystej nieruchomości, której ma dotyczyć hipoteka przymusowa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Wielkopolski Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. z., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Na wstępie trzeba zauważyć, że we wniosku z dnia [...] września 2015 r. (data pieczęci organu I instancji) M. B. wystąpił o udzielenie mu informacji z ewidencji gruntów i budynków, tj. o wskazanie oznaczenia księgi wieczystej dla nieruchomości położonej przy ul. S. [...] w P. (k. 1 akt adm. organu I instancji). Okoliczność tę należy uznać za bezsporną, gdyż nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 z późn. zm.). Zgodnie z art. 20 ust. 1 powołanej ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: (1) gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; (2) budynków – ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; (3) lokali – ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Ponadto w myśl art. 20 ust. 2 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się w szczególności także: (1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku (a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego – oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, (b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów lub innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli – osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania; (2) miejsce pobytu stałego lub adres siedziby podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy. Jak wynika z przytoczonych przepisów, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje o charakterze przedmiotowym, wymienione w art. 20 ust. 1 powołanej ustawy, oraz informacje o charakterze przedmiotowym, wskazane w art. 20 ust. ust. 2 pkt 1 i 2 cytowanej ustawy. Rozróżnienie to ma istotne znaczenie. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 3 wymienionej ustawy, starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym w formie: (1) wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu; (2) wyrysów z mapy ewidencyjnej; (3) kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego; (4) plików komputerowych zgodnie z obowiązującym standardem wymiany danych ewidencyjnych; (5) usług, o których mowa w art. 9 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. nr 76, poz. 489 z późn. zm.). Jednocześnie ustawodawca wskazuje w art. 24 ust. 4 poruszanej ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, że każdy z zastrzeżeniem art. 24 ust. 5 tejże ustawy, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. Jak wynika z kolei z art. 24 ust. 5 cytowanej ustawy, starosta udostępnia dane ewidencyjne gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 wymienionej ustawy, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, na żądanie: (1) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; (2) organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; (3) innych podmiotów niż wymienione w art. 24 ust. 5 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, które mają interes prawny w tym zakresie. Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy najpierw zauważyć, że organy administracji publicznej trafnie podnosiły, że udostępnianie danych ewidencyjnych nie może w sposób instrumentalny zastępować instytucji poszukiwania majątku dłużnika, uregulowanej w art. 7971 i art. 913-9202 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 101 z późn. zm.). Wierzyciel nie może bowiem co do zasady zwrócić się do organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków, domagając się udostępnienia informacji o nieruchomościach należących do określonej osoby. Ochronę interesu wierzyciela w takim przypadku powinny bowiem zapewniać przepisy prawa cywilnego, w tym wymieniona już instytucja poszukiwania majątku dłużnika. Pogląd ten podzielany jest również w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r., I OSK 2889/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia,nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2015 r., I OSK 2871/13, tamże; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., I OSK 548/10). Niemniej trzeba zaznaczyć, że opisany wyżej przypadek nie zachodził w rozpatrywanej sprawie. We wniosku z dnia [...] września 2015 r. skarżący zażądał bowiem udzielenia informacji o oznaczeniu księgi wieczystej dla konkretnie wskazanej nieruchomości położonej przy ul. S. [...] w P. Tym samym, wbrew stanowisku organów administracji publicznej, nie domagał się on podania numerów ksiąg wieczystych nieznanych nieruchomości jego dłużnika. Przeciwnie, nieruchomość objęta wnioskiem z dnia [...] września 2015 r. został wyraźnie zindywidualizowana za pomocą adresu. Nie można zatem przyjąć, że w powyższym piśmie skarżący żądał od organów administracji publicznej, by te poszukiwały majątku jego dłużnika. Należy przy tym zaznaczyć, że numer księgi wieczystej stanowi informację o charakterze przedmiotowym, gdyż wymieniony jest w art. 20 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Tym samym w świetle art. 24 ust. 3 i 4 cytowanej ustawy podlega on udostępnieniu bez konieczności wykazywania interesu prawnego. Warto w tym miejscu zauważyć, że numer nadany wnioskowi z dnia [...] września 2015 r. odpowiada numerowi decyzji organu I instancji. Ponadto w toku rozprawy sądowej w dniu [...] marca 2016 r. zarówno skarżący, jak i przedstawiciel organu II instancji zgodnie oświadczyli, że wymieniony wniosek był jedynym pismem inicjującym kontrolowane postępowanie. Konsekwentnie zatem należy uznać, że organy administracji publicznej dowolnie zinterpretowały wniosek z dnia [...] września 2015 r. i bezzasadnie odmówiły skarżącemu udostępnienia żądanej przez niego informacji. Nie ulega zatem wątpliwości, że organy administracji publicznej naruszyły art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W tej sytuacja Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2015 r., [...], z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1 pkt 1 oraz art. 25 ust. 3 i 4 powołanej ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, co miało wpływ na wynik postępowania, oraz z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę, organy administracji publicznej powinny zbadać wniosek z dnia [...] września 2015 r. oraz rozważyć możliwość udostępnienia skarżącemu żądanych przez niego informacji, mając na względzie przytoczone wyżej stanowisko Sądu. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.