II OSK 1544/16

Dnia 19 lipca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W. i P. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 388/16 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi E. W. i P. J. na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zarzutów do prowadzenia postępowania egzekucyjnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 388/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", ponieważ sprawa dotycząca skargi E. W. i P. J. na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zarzutów do prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd wyjaśnił, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte w lutym 2016 r., a więc po wejściu w życie zmian wprowadzonych ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), które zaczęły obowiązywać od dnia 15 sierpnia 2015 r. W rozpoznawanej sprawie mają zatem zastosowanie przepisy p.p.s.a. w brzmieniu nadanym jej ustawą zmieniającą z dnia 9 kwietnia 2015 r. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Postanowienia, których przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu zostały zatem wyłączone spod kontroli sądowoadministracyjnej. Postanowienie w przedmiocie stanowiska wierzyciela ma bowiem charakter incydentalny, nie rozstrzyga o istocie sprawy, a poprzedza jedynie rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego. W pełni skuteczna ochrona praw jednostki jest jednak zapewniona przez możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć wydanych w sprawie głównej, tj. postanowienia w sprawie zgłoszonych zarzutów. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożyli E. W. i P. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. - art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. przez naruszenie zasady działania na podstawie i w granicach prawa, w związku z błędną interpretacją i zastosowaniem przepisów mniej korzystnych z punktu widzenia ochrony praw stron postępowania, w sytuacji, w której prawo to zostało ograniczone w trakcie już toczącego się postępowania; - art. 5 pkt 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1412) w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. przez naruszenie zasady działania na podstawie przepisów prawa na podstawie faktycznego dozwolenia błędnego przyjęcia istnienia kompetencji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. do prowadzenia postępowania w przedmiocie obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. Ponadto zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. przez ich błędne zastosowanie co doprowadziło Sąd I instancji do przekonania o tym, że skarga na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zarzutów do prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie podlega kognicji sądu administracyjnego; - art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w brzmieniu obowiązującym w czasie trwania postępowania przed organem administracji I instancji co stanowi bezprawne i bezpodstawne ograniczenie przysługującego stronie prawa do skorzystania ze środka odwoławczego w postaci skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. przez nieuchylenie postanowienia, którego treść narusza przepisy prawa materialnego i prawa procesowego w sposób mający oczywisty i istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do wszystkich sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej wskazania wymaga, że zastosowanie przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. to nie jest kwestia wyboru, interpretacji, czy zastosowania przepisów mniej korzystnych dla strony skarżącej. W tym zakresie to właśnie przepisy obowiązującego prawa regulują od kiedy ma zastosowanie nowa norma prawna, zgodnie z którą kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Otóż zgodnie z art. 2 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) przepisy p.p.s.a. w nowym brzmieniu, a więc takim, które uwzględnia nową treść art. 3 § 2 pkt 3, stosuje się do postępowań wszczętych po 14 sierpnia 2015 r. Zgodnie z tą normą w tej sprawie mógłby mieć zastosowanie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w starym brzmieniu jeżeli przed datą wejścia w życie nowelizacji p.p.s.a., tj. przez 15 sierpnia 2015 r., nastąpiłoby wszczęcie postępowania (por. postanowienie NSA z 25 maja 2016 r., II FSK 1005/16). Chodzi tu jednak nie o wszczęcie jakiegokolwiek postępowania, ale postępowania przed sądem administracyjnym. Wskazana wyżej nowelizacja dotyczy bowiem tylko przepisów procedury sądowoadministracyjnej. Wynika to z tego, że celem ustawy nowelizacyjnej było zmodyfikowanie reguł postępowania sądowego, dlatego nie można odnieść użytego w treści art. 2 ustawy nowelizującej pojęcia "postępowań" do postępowań innych niż postępowanie sądowoadministracyjne (por. postanowienie NSA z 19 maja 2016 r., II OSK 1043/16). Trudno zatem wywieść inną szerszą wykładnię, zgodnie z którą art. 2 ww. noweli dotyczy wszelkich procedur, w tym w zakresie postępowania egzekucyjnego w administracji. Jak wynika z treści skargi kasacyjnej strona skarżąca zdaje się nie uwzględniać treści normy prawnej zawartej w przepisie intertemporalnym. W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji podjął próbę wyjaśnienia tej kwestii, tylko że nie przywołał konkretnego przepisu, z którego owa norma wynika. Dlatego przy rozpoznaniu zarzutów skargi kasacyjnej wymagane było przywołanie takiej konkretnej normy prawnej. W tych warunkach ustalenie przez Sąd I instancji, że postępowanie przed sądem administracyjnym zainicjowane skargą w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym wszczęte zostało po 15 sierpnia 2015 r., tj. po wejściu w życie nowelizacji obejmującej art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., uzasadniało uwzględnienie nowej, aktualnej na dzień orzekania przez Sąd, treści tego przepisu. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostawało to kiedy wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne skoro omawiana norma intertemporalna odnosi się do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. Skutek zaś w postaci wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego wywołuje czynność polegająca na złożeniu skargi za pośrednictwem organu, co w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 8 lutego 2016 r. (data nadania skargi u operatora pocztowego). Przedmiotowe postępowanie wszczęte zostało zatem po 15 sierpnia 2015 r. Oznacza to, że objęte skargą postanowienie w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w rozpoznawanej sprawie naruszenia powołanych przez stronę skarżącą przepisów, tj. art. 58 § 1 pkt 1, art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., art. 7 Konstytucji RP, art. 5 pkt 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Należy przy tym zauważyć, że podejmowane w postępowaniu egzekucyjnym postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, podobnie jak postanowienie wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, mają charakter incydentalny. W takim przypadku w pełni skuteczną ochronę praw strony zapewnia możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia wydanego w sprawie głównej, tj. postanowienia organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów (por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk Sejmowy nr 1633 i 2539/VII Kadencja). Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej wyłączenie, z dniem 15 sierpnia 2015 r., spod kontroli sądu administracyjnego postanowienia w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, nie narusza praw podmiotowych jednostki (w analizowanym przypadku skarżących – E. W. i P. J.). Wobec przytoczonych wyżej okoliczności związanych z wejściem w życie analizowanej regulacji Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia zasady legalizmu. W tej sprawie zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi zapadło na podstawie i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Z tych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.