II OSK 2407/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 44/16 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [..]. nr [..] w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 66/16 oddalił skargę K.S. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [..] r., nr [..] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. nr [..] z dnia [..]r. o zmianie decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [..]r. nr [..] orzekającej o odmowie wymeldowania K.S. z pobytu stałego w lokalu przy ul. M. 3/6 kl. Cm. 1 w L. i orzekającej o wymeldowaniu wyżej wymienionej osoby z miejsca pobytu stałego w niniejszym lokalu. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego. Decyzją nr [..] z dnia [..]r. Prezydent Miasta L. orzekł o odmowie wymeldowania K.S. z pobytu stałego w lokalu przy ul. M. 3/6 kl. C m. 1 w L.. Jak ustalono podczas prowadzonego postępowania administracyjnego, K.S. od 1997 r. odbywa karę 25 lat pozbawienia wolności. W 2007 r. najemca przedmiotowego lokalu J.S. za zgodą władz gminy dokonał zamiany mieszkania z małżeństwem J. i W. K., w wyniku której K.S. został uprawniony do zamieszkania w lokalu przy ul. K. 42/7 w L.. Nigdy się tam jednak nie przeprowadził, ponieważ odbywa karę pozbawienia wolności. Przyczyną odmowy przez organ gminy wymeldowania K.S. z przedmiotowego lokalu był fakt, że do chwili zatrzymania go przez policję i osądzenia w zakładzie karnym zamieszkiwał on w lokalu przy ul. M. 3/6 kl. C m. 1 w L.. Decyzja stała się ostateczna. W dniu 13 listopada 2014 r. na wniosek J. K. zostało wszczęte postępowanie administracyjne o wymeldowanie K.S. z lokalu przy ul. M.. Decyzją z dnia 27 lutego 2015 r. Prezydent Miasta L. orzekł o wymeldowaniu K.S. ze spornego lokalu. Rozstrzygnięcie to na skutek złożonego przez K.S. odwołania zostało decyzją Wojewody Dolnośląskiego uchylone, a postępowanie umorzone z uwagi na to, iż żądanie strony dotyczyło sprawy już wcześniej rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną. Następnie wnioskiem J. K. z dnia 27 maja 2015 r. wszczęto postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 10 kwietnia 2008 r. orzekającej o odmowie wymeldowania K.S. z pobytu stałego w lokalu przy ul. M. 3/6 kl. C m. 1 w L.. W uzasadnieniu wniosku J. K. poinformowała organ gminy, że w 2007 r. dokonała zamiany lokalu z J S, który zgodnie z zezwoleniem na dokonanie zamiany lokali miał zamieszkać w zamienionym lokalu przy ul. K. 42/7 ze swoim siostrzeńcem K S, jednakże ten drugi od 1997 r. przebywa w zakładzie karnym i odbywa karę 25 lat więzienia. W krótkim czasie J.S. dokonał kolejnej zamiany mieszkań z ul. K. na ul. Hutników i tam powinien zamieszkać K.S.. W lokalu przy ul. M. wnioskodawczyni mieszka osiem lat, zgodnie z oświadczeniem spłaciła zadłużenie czynszowe J.S., wyremontowała mieszkanie i obawia się powrotu K.S. do miejsca stałego zameldowania. Jako potwierdzenie posiadania przez nią tytułu prawnego do lokalu przedłożyła zezwolenie ZGK w L. z dnia [..]r. na dokonanie zamiany lokali oraz umowę najmu nr [..]z dnia [..]r., w którym jako najemców spornego lokalu wskazano Jolantę i W.a K.. W dniu 1 lipca 2015 r. do organu gminy wpłynęło pismo K.S., w którym wyjaśnił, że nie opuścił dobrowolnie lokalu przy ul. M. 3/6 i do chwili aresztowania w nim przebywał. Zamiana lokalu z nowymi najemcami odbyła się bez porozumienia z nim i po odbyciu kary strona chce powrócić do miejsca stałego zameldowania. W tak kształtujących się okolicznościach Prezydent Miasta L., na podstawie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2015 r., poz. 388) decyzją z dnia 11 sierpnia 2015 r. orzekł o zmianie decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 10 kwietnia 2008 r. nr [..] orzekającej o odmowie wymeldowania K.S. z pobytu stałego w lokalu przy ul. M. 3/6 kl. Cm. 1 w L. i orzekł o wymeldowaniu wyżej wymienionej osoby z miejsca pobytu stałego w niniejszym lokalu. Zdaniem organu I instancji opuszczenie przez K.S. lokalu przy ul. M. nastąpiło w wyniku jego zawinionych działań, za które został skazany prawomocnym wyrokiem karnym i nadal odbywa karę pozbawienia wolności. Zmuszony był opuścić lokal, ale nie w wyniku jakichkolwiek bezprawnych działań osób trzecich względem niego. Na skutek dokonanej przez J.S. zamiany mieszkania K.S. został uprawniony do zamieszkania przy ul. K. 42/7, gdzie zostały przeniesione jego wszystkie rzeczy. Prezydent Miasta L. stwierdził, że za zmianą decyzji odmawiającej wymeldowania przemawia słuszny interes wnioskodawczyni, która dokonała zamiany lokalu na podstawie zezwolenia Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej z dnia 5 czerwca 2007 r. Ponadto wraz z mężem są jedynymi najemcami lokalu przy ul. M., mieszkają w nim oraz ponoszą wszelkie koszty jego utrzymania. W tej sytuacji dalsze utrzymywanie wpisu o zameldowaniu K.S. w lokalu przy jednoczesnym braku możliwości do niego powrotu stanowiłoby fikcję meldunkową niedopuszczalną w świetle obowiązujących przepisów. Rozpatrując odwołanie K.S. od powyższej decyzji Wojewoda Dolnośląski wskazał, iż zgodnie z art. 154 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (§ 1), przy czym w przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2). Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, prowadzonego w trybie przepisu art. 154 k.p.a. w stosunku do decyzji wydanej na podstawie art. 35 ustawy o ewidencji ludności jest weryfikacja ostatecznej decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanki, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie jest natomiast przedmiotem tego postępowania merytoryczne rozpoznanie sprawy o wymeldowanie i kontrola merytoryczna decyzji ostatecznej. Przy rozpatrywaniu przesłanki słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej należy natomiast ustalić, czy interes ten znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku decyzji o wymeldowaniu przesłanka art. 154 k.p.a. braku nabycia praw przez strony jest spełniona, bowiem decyzja taka potwierdza jedynie ustalony stan faktyczny i ma charakter ewidencyjny. Decyzja ta nie tworzy żadnych uprawnień ani nie nakłada żadnych obowiązków. Ponadto uznał, że za zmianą decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 10 kwietnia 2008 r. orzekającej o odmowie wymeldowania K.S. z pobytu stałego w lokalu przy ul. M. przemawia zarówno słuszny interes strony, jak i interes społeczny. Wskazał, że J. i W. K., dokonując zamiany mieszkania, dopełnili wszystkich wymagań administracyjnych określonych przez Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej w L.. Z akt sprawy wynika, że K.S. jest uprawniony do zamieszkania w lokalu, do którego przeprowadził się J.S., jednocześnie stracił uprawnienia do zamieszkania w lokalu przy ul. M. 3/6 kl. C m. 1 w L.. W ocenie organu odwoławczego utrzymywanie zameldowania K.S., który w przeciwieństwie do obecnych najemców nie ma tytułu prawnego do mieszkania, należy uznać za naruszenie interesu strony do spokojnego zamieszkiwania. Deklarowany przez K.S. zamiar zamieszkania w spornym lokalu wbrew woli nowych najemców, wśród obcych sobie osób organ odwoławczy uznał za sytuację sprzeczną z zasadami współżycia społecznego. W słusznym interesie J. K. i W.a K.a jest - zdaniem Wojewody - zamieszkiwanie w lokalu zgodnie z podpisanymi dokumentami w sprawie zamiany mieszkania, po spełnieniu wszystkich wymogów prawnych i bez nieuzasadnionej konieczności ewentualnego zamieszkania z zupełnie obcą sobie osobą. Dalej organ odwoławczy podkreślił, że interes społeczny wymaga zapewnienia prawidłowego funkcjonowania instytucji publicznych poprzez doprowadzenie do zgodności zapisów ewidencji ludności zawartych w rejestrach z faktycznym miejscem pobytu osób, na których ciąży obowiązek zameldowania lub wymeldowania się. Dane te powinny odzwierciedlać stan faktyczny, a nie tworzyć fikcję meldunkową. Wobec powyższego dalsze utrzymywanie zameldowania K.S. w spornym lokalu w sytuacji, gdy od 1997 r. nie mieszka tam stanowiłoby naruszenie art. 28 ust. 4 ustawy o ewidencji ludności, zgodnie z którym zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. Nadto Wojewoda wskazał, iż decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia 11 sierpnia 2015 r. jest zgodna z obowiązującym stanem prawnym i orzecznictwem sądowoadministracyjnym dotyczącym wymeldowania na skutek odbywania przez daną osobę kary pozbawienia wolności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, K.S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzji zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przez przyjęcie jakoby adres przy ul. M. nie był miejscem jego stałego pobytu. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż nie można zgodzić się z twierdzeniem Wojewody, iż brzmienie ustawy z 1974 r. uniemożliwia wymeldowanie jego z pobytu stałego, a przywołane orzeczenia Naczelnego Sadu Administracyjnego, stanowią rozszerzającą interpretację negatywnie wpływającą na jego sytuację prawną. Skarżący zarzucił, iż organ II instancji powołując się na interes społeczny uwzględnił jedynie interes J. i W.a K. nie biorąc pod uwagę tego, że wydając decyzję czyni jego osobą bezdomną. W skardze skarżący zawarł także wniosek o przyznanie lokalu socjalnego wskazując, iż na skutek ewentualnego negatywnego dla niego rozstrzygnięcia nie będzie posiadał żadnego miejsca zamieszkania po opuszczeniu zakładu karnego, które nastąpi prawdopodobnie latem 2016 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołanym we wstępie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 44/16 na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę K.S.. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest to, że kontrolowana decyzja została wydana na podstawie art. 154 k.p.a., który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W takiej sytuacji właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Postępowanie administracyjne przeprowadzone na postawie art. 154 § 1 k.p.a. jest postępowaniem szczególnym, które stanowi wyjątek od zasady trwałości aktu administracyjnego, wyrażonej w art. 16 k.p.a. - jako podstawowej zasady ogólnej postępowania administracyjnego. W rezultacie jego przedmiot nie stanowi ocena zarzutów merytorycznych, które mogły zostać podnoszone w zwykłym trybie odwoławczym lecz to czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W związku z tym podnoszone przez stronę w tym postępowaniu zarzuty i wątpliwości natury merytorycznej pozostają bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż w jego toku nie jest dopuszczalna weryfikacja ostatecznej decyzji. Sąd podzielił stanowisko organów administracji, że w jej realiach wystąpiły przesłanki do zmiany decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [..]r. nr [..] w przedmiocie odmowy wymeldowania K.S. z pobytu stałego w lokalu przy ul. M. oraz orzeczenia o wymeldowaniu skarżącego z lokalu. Przede wszystkim Sąd wskazał, że prawna dopuszczalność zmiany przywołanej decyzji wynika z tego, że na jej mocy żadna ze stron nie nabyła prawa, gdyż decyzja w przedmiocie zameldowania nie rodzi praw do lokalu bądź zajmowanego pomieszczenia. Ma ona jedynie charakter ewidencyjny i przez to umożliwia racjonalizację szeregu działań należących do zadań państwa i samorządu terytorialnego. Głównym celem ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest dyscyplinowanie obywateli z punktu widzenia wiedzy posiadanej przez właściwe organy o miejscu, w którym aktualnie obywatele rzeczywiście przebywają. Stąd nieodłącznym składnikiem systemu ewidencji ludności jest mechanizm wymeldowania, a więc formalnego usuwania informacji o zameldowaniu, jeżeli informacja ta przestaje obrazować wynikający z uprzedniego zgłoszenia stan faktyczny. Ponadto Sąd nie miał wątpliwości, iż za zmianą decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 10 kwietnia 2008 r. oraz wymeldowaniem skarżącego z lokalu przy ul. M. przemawia słuszny interes strony oraz interes społeczny. Pierwszy wynika z tego, iż J. K. oraz W. K. dokonując z J. S. zamiany mieszkania na lokal przy ul. M. 3/6 kl. Cm 1 w L. dopełnili wszystkich wymagań określonych przez Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej i tym samym dysponują tytułem prawnym do zamieszkiwania w nim jako najemcy. W ich interesie leży więc niezakłócone korzystanie ze spornej nieruchomości, czyli ochrona miru domowego bez konieczności zamieszkiwania z zupełnie im obcą osobą jaką pozostaje dla nich skarżący. Sytuacja przeciwna niewątpliwie godziłaby w interes prawny J. i W.a K., którzy pod względem prawnym dopełnili formalności wymaganych do zmiany lokalu oraz przeprowadzili w nim remont i byłaby nie do pogodzenia z zasadami współżycia społecznego. Sąd uznał, że za zmianą decyzji Prezydenta Miasta L. z 2008 r. przemawia ich słuszny interes jako strony, który to jakkolwiek nie został na gruncie prawa zdefiniowany, to jednak w orzecznictwie jest wiązany przede wszystkim z interesem zgodnym przede wszystkim z prawem oraz zasadami współżycia społecznego. Ponadto w ocenie Sądu oczekiwanie uczestników postępowania do spokojnego korzystania w mieszkania, którego są aktualnymi najemcami jest tym bardziej zasadne zważywszy na fakt, że K.S. uprawniony jest do zamieszkiwania w lokalu, do którego przeprowadził się J.S., który dokonując zamiany lokalu mieszkalnego przy ul. M. na mieszkanie przy ul. K., a następnie na ul. Hutników stracił uprawnienie do pierwszego ze wskazanych lokali. Zastosowanie w realiach badanej sprawy dyspozycji z art. 154 k.p.a. znajduje także swoje uzasadnienie w interesie społecznym, który to - jak zasadnie zaaprobował Sąd stanowisko Wojewody Dolnośląskiego - należy upatrywać w konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania instytucji publicznych poprzez doprowadzenie do zgodności zapisów ewidencji ludności zawartych w rejestrach z faktycznym miejscem pobytu osób. Stąd utrzymywanie w niniejszej sprawie swoistej "fikcji" co do przebywania skarżącego w lokalu przy ul. M. gdy w rzeczywistości od 1997 r. przebywa on w zakładzie karnym, gdzie odbywa karę 25 lat pozbawienia wolności jest nie do pogodzenia z interesem społecznym. W ocenie Sądu wydane decyzje odpowiadają prawu, a oceny tej nie zmienia podniesiona w skardze okoliczność, iż od 2008 r. nie zmieniły się okoliczności faktyczne, na których oparto korzystną dla skarżącego decyzję o odmowie wymeldowania gdyż okoliczność ta nie stanowi negatywnej przesłanki zastosowania art. 154 k.p.a. Sąd podniósł, że nie zasługiwał na uwzględnienie złożony w skardze wniosek o przyznanie skarżącemu prawa do lokalu, gdyż kwestia ta nie leży w kompetencjach sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego K.S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1/ naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a), a to: a) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe wykonanie kontroli działalności organu pod względem jego zgodności z prawem i uznanie, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 12 października 2015 r. i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia 11 sierpnia 2015 r. z dnia 11 sierpnia 2015 r. odpowiadają prawu, podczas gdy w zaskarżonej decyzji Wojewoda Dolnośląski we Wrocławiu niewłaściwie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 154 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a., albowiem w sprawie strony miały sporne interesy, decyzja miała charakter deklaratywny i podjęta została w zmienionym stanie prawnym, co uniemożliwia prawidłowe zastosowanie normy prawnej wynikającej z art. 154 § 1 i 2 k.p.a.; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku niewłaściwego i nieuprawnionego uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. nie stanowi ocena zarzutów merytorycznych, które mogły zostać podnoszone w zwykłym trybie odwoławczym lecz to czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron, a co za tym idzie zarzuty i wątpliwości natury merytorycznej pozostają bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy po pierwsze: skarżący nie podnosił w postępowaniu przed Wojewodą Dolnośląskim, ani przed Sądem I instancji zarzutów merytorycznych przeciwko zmienianemu rozstrzygnięciu, a to decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 10 kwietnia 2008 r., gdyż ta była dla niego korzysta, a przeciwko zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 12 października 2015 r., a ponadto w postępowaniu administracyjnym toczącym się w oparciu o przepis art. 154 k.p.a., organ ma obowiązek stosować wszystkie zasady ogólne oraz normy proceduralne statuowane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a co za tym idzie, winien również dokonać oceny merytorycznej zarzutów stawianych przez skarżącego; c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo nieprawidłowego zastosowania przez organ administracyjny art. 7, 8 i 9 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a., 80 k.p.a. i 136 k.p.a. i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz uniemożliwienie stronie dokładnego zapoznania się z aktami sprawy; d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 i 2 kpa poprzez oddalenie skargi, w wyniku dokonania błędnej wykładni przesłanki słusznego interesu strony i interesu społecznego przez WSA we Wrocławiu w rozpatrywanej sprawie; e) art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez zaniechanie wskazania oraz wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie zastosowanych przez Sąd norm prawa materialnego zawartych w ustawie z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności; 2/ naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 35 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu zbadania i rozważenia przez WSA we Wrocławiu, przesłanki opuszczenia przez skarżącego miejsca pobytu; 3/ naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy o na ewidencji ludności poprzez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu zbadania czy J. K. miała legitymację do złożenia wniosku o wymeldowanie K.S. z miejsca stałego pobytu, co ma istotny wpływ na prawidłowość wydanej decyzji. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, 2. przyznanie pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia według norm przepisanych tytułem pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, ponieważ nie zostało ono uiszczone w całości lub w części. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazał, że w doktrynie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym, w razie gdy w postępowaniu administracyjnym bierze udział więcej niż jedna strona, wówczas wymagane jest, aby żadna ze stron nie nabyła prawa z decyzji ostatecznej. Odnosi się to zarówno do postępowania wszczętego na żądanie jednej ze stron, jak i do postępowania wszczętego z urzędu. Ocena, czy decyzja ostateczna wydana w postępowaniu, w którym uczestniczyło kilka stron, tworzy lub nie tworzy praw dla każdej ze stron, wymaga uwzględnienia, czy w postępowaniu tym uczestniczą strony o ( sprzecznych interesach, czy też interesy stron są tożsame. W tym pierwszym przypadku przepis art. 154 § 1 k.p.a. nie będzie miał zastosowania, bowiem przynajmniej jedna ze stron postępowania może wywodzić swoje prawo nabyte z decyzji ostatecznej, na mocy której inna ze stron nie nabyła prawa. W ocenie skarżącego powyższa przesłanka nie jest spełniona, albowiem w sprawie brały udział strony o sprzecznych interesach: skarżący, który sprzeciwia się wymeldowaniu oraz wnioskodawcy, którzy wymeldowania tego żądają. Mając na uwadze okoliczność, że zmieniana decyzja odmawiała wymeldowania K. S. z miejsca stałego pobytu, nie mogła zostać prawidłowo wzruszona w trybie art. 154 k.p.a. Zastosowanie przepisu art. 154 § 1 k.p.a. wymaga spełnienia łącznego następujących przesłanek: a) decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania, b) za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej, który jest w tym zakresie związany przepisem art. 7 in fine. Ponadto organ administracji publicznej może zmienić lub uchylić decyzję ostateczną tylko przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dniu wydania takiej decyzji i z udziałem tych samych stron. W niniejszej sprawie nastąpiła zmiana stanu prawnego poprzez wprowadzenie ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, w szczególności zaś art. 35 ustawy w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy, a co za tym idzie zastosowanie trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. było nieprawidłowe. Zdaniem pełnomocnika skarżącego Sąd dopuścił się również naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s. poprzez oddalenie skargi mimo nieprawidłowego zastosowania przepisów k.p.a. ponieważ organy obu instancji zaniechały podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności zaś nie umożliwiły skarżącemu zapoznanie się z aktami sprawy. Ponadto w uzasadnieniu orzeczenia Sąd skupił się jedynie na rozważeniu interesu prawnego J. i W.a K., "którzy dopełnili formalności wymaganych do zmiany lokalu oraz przeprowadzili w nim remont" oraz zgodny z prawem oraz oczekiwaniem uczestników postępowania do spokojnego korzystania z mieszkania, przy jednoczesnym wskazaniu, że meldunek nie rodzi praw do lokalu, a ma jedynie charakter ewidencyjny. Ponadto Sąd w ogóle nie rozważył słusznego interesu skarżącego, który przecież również był stroną kwestionowanego postępowania w dodatku o sprzecznych interesach. Sąd nie pochylił się nad podnoszoną przez skarżącego kwestią, że stały meldunek jest mu niezbędny do ubiegania się o warunkowe przedterminowe zwolnienie z odbywania reszty kary pozbawienia wolności, do którego jest już uprawniony. Uzasadniając naruszenie przepisów prawa materialnego pełnomocnik skarżącego wskazał, że brak zgody właściciela (w szczególności jej zmiana po zameldowaniu) na pobyt zameldowanego w lokalu nie jest przesłanką wymeldowania, tak jak nie jest przesłanką zameldowania. W obu sytuacjach istotne jest przebywanie osoby w określonym miejscu i co najwyżej jej zamiar przebywania w nim. Nie sposób uznać, aby za wymeldowaniem K.S. miał przemawiać interes prawny państwa K.. Skarżący podziela pogląd zgodnie z którym, literalna wykładnia art. 35 ustawy o ewidencji ludności, w ramach której należałoby przyjąć, że wnioskodawcami w sprawie wymeldowania mogą być wszyscy posiadający tytuł do lokalu, zbyt szeroko kształtowałaby zakres podmiotowy postępowania. W przedmiotowej sprawie najemcy lokalu mają jedynie interes faktyczny w wymeldowaniu K.S. z lokalu. Co za tym idzie ewentualna decyzja o wymeldowaniu mogła zostać wydana w drodze wymeldowania prowadzonego z urzędu, po poinformowaniu organu meldunkowego o istnieniu podstaw do wymeldowania, nie zaś na wniosek najemców. Co za tym idzie wydana decyzja Wojewody Dolnośląskiego jest nieprawidłowa. Podstawą do wydania decyzji o wymeldowaniu jest opuszczenie lokalu i niedopełnienie obowiązku wymeldowania się. Pobyt stały, zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy, wiąże się z przebywaniem i zamiarem przebywania w oznaczonym miejscu. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że dla opuszczenia miejsca stałego pobytu element woli ma zatem znaczenie i powinien być brany pod uwagę w postępowaniu o wymeldowanie. Wymeldowanie z pobytu stałego będzie oparte na stwierdzeniu, że osoba zameldowana w miejscu pobytu opuściła je oraz że miała wolę takiego działania. Ponieważ zamiaru opuszczenia nie wyraziła w jasny sposób, rolą postępowania będzie udowodnienie, że okoliczności sprawy wskazują na istnienie po jej stronie zamiaru trwałego zerwania więzi z miejscem zameldowania. W orzecznictwie wskazuje się, że "rezygnacja z prawa do przebywania w lokalu powinna nastąpić w sposób wyraźny, poprzez złożenie stosownego oświadczenia, ale również poprzez odpowiednie zachowanie, które w sposób nie budzący wątpliwości wyraża wolę danej osoby. Opuszczeniem jest zatem nie tylko fizyczne nieprzebywanie, ale i zamiar opuszczenia danego lokalu, z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z lokalem dotychczasowym i założeniem w nowym miejscu ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Skarga kasacyjna K.S. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zasadnicze zagadnienie prawne jakie wyłoniło się w rozpoznawanej sprawie, które wyraźnie akcentowane jest w skardze kasacyjnej dotyczy tego, czy w sprawie mógł być zastosowany tryb przewidziany w art. 154 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie. Stanowisko takie jest związane z istotą zastosowania art. 154 § 1 k.p.a. w odniesieniu do decyzji tzw. związanych. W zależności bowiem od okoliczności sprawy, tj. w sytuacji ujawnienia się wad decyzji objętych wnioskiem o uchylenie lub zmianę, złożonym w trybie art. 154 § 1 k.p.a., niezależnie czy przedmiotem wniosku jest decyzja "związana", czy "uznaniowa" - możliwym jest zastosowanie art. 154 § 1 k.p.a. i uchylenie decyzji objętej wnioskiem złożonym w ww. nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie wyrażono taki pogląd prawny. Jednak możliwość zastosowania art. 154 § 1 k.p.a. w odniesieniu do decyzji tzw. związanych jest obarczona konkretnymi ograniczeniami, które powinny wynikać bezpośrednio z okoliczności danej sprawy, a ewentualne podjęcie rozstrzygnięcia, w tym pozytywnego dla wnioskodawcy i tak nie może prowadzić do stanu naruszenia prawa. Przede wszystkim wskazać należy, że podstawą wydania decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [..]r. był art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, natomiast w dniu wydawania decyzji w trybie art. 154 k.p.a. (11 sierpnia 2015 r.) obwiązywała ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, która kwestię wymeldowania uregulowała w art. 35. Jednakże podkreślić należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie możemy mówić o zmianie stanu prawnego bowiem z treści powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że do wymeldowania konieczne jest pozytywne zweryfikowanie dwóch okoliczności, tj.: opuszczenia lokalu i niedokonania wymeldowania. Podkreślić należy również, że kwestionowane decyzje wydane w trybie art. 154 k.p.a. i ostatecznie wymeldowanie K.S. nie prowadzą do stanu naruszenia prawa. Podzielić należy pogląd, że odbywanie kary pozbawienia wolności co do zasady wiąże się z opuszczeniem miejsca stałego pobytu i potwierdza wystąpienie przesłanki związanej z ustaniem pobytu, a brak dowolności w takiej sytuacji opuszczenia miejsca pobytu stałego nie stanowi przeszkody do wymeldowania. W tym przypadku opuszczenie lokalu jest bowiem zdarzeniem spowodowanym i zawinionym przez osobę pozbawioną wolności (por. wyroki NSA z dnia: 26 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1251/06; 18 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1396/08; 15 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2143/10; 19 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1976/11 i z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2407/11). Warunku dobrowolności nie należy więc ograniczać wyłącznie do subiektywnego przekonania strony, ale również odnosić do zobiektywizowanych okoliczności faktycznych sprawy i uwarunkowań prawnych. Powyższe przepisy muszą być interpretowane w ten sposób, że opuszczenie miejsca stałego pobytu, to także opuszczenie pod przymusem realizowanym przez upoważnione do tego organy Państwa. Obowiązek meldunkowy ma charakter ewidencyjny - chodzi o rejestrację danych o miejscu pobytu osób i nic nie przemawia za tym, aby w razie opuszczenia miejsca pobytu w wyniku przymusu państwowego utrzymywać w rejestrze dane, które są niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2015 r., sygn.akt II OSK 2590/13). Nie jest też uprawniona wykładnia powyższego przepisu polegająca na przyjęciu, że w razie opuszczenia miejsca stałego pobytu w wyniku przymusu państwowego można uznać, iż opuszczenie nastąpiłoby dopiero wtedy, gdy osoba zainteresowana z tym się zgodzi. Taka wykładnia doprowadziłaby do utrzymywania się rozbieżności pomiędzy rzeczywistym stanem rzeczy, a stanem zapisanym w ewidencji. Odpowiadając na zarzut skargi kasacyjnej, że J. K. nie miała legitymacji do złożenia wniosku o wymeldowanie K.S., wskazać należy, że odnosi się do niej sformułowanie zawarte w art. 28 ust. 2 ustawy z 2010 r. "inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu". Dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do lokalu może być w szczególności umowa cywilno-prawna, wypis z księgi wieczystej, decyzja administracyjna lub orzeczenie sądu. J. K.F zawarła umowę najmu w dniu 15 czerwca 2007 r. z Zarządem Gospodarki Komunalnej w L.. Mając powyższe na względzie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 i § 2 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 75, 80, 136 k.p.a., a także art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie ustanowionemu w ramach prawa pomocy wynagrodzenia należnego od Skarbu Państwa za wykonaną pomoc prawną, gdyż jest ono przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie powinien złożyć w wojewódzkim sądzie administracyjnym wniosek zawierający stosowne oświadczenie, że opłaty nie zostały zapłacone w całości lub w części