II SA/Gd 46/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. K., M. K. i P. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących J. K., M. K. i P. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 10 września 2015 roku o numerze [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił J. K. wysokość opłaty legalizacyjnej za wybudowany na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb ewidencyjny [...] w mieście K. budynek pełniący funkcję techniczną, który zaliczany jest do kategorii XVIII obiektów budowlanych na kwotę 250.000 złotych. Podstawą ustalenia opłaty legalizacyjnej było ustalenie, że J. K. wzniósł ten budynek bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższe postanowienie zaskarżył zażaleniem J. K. Skarżący wskazał, że dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego. Jednocześnie stwierdził, że w jego ocenie obiekt nie stanowi budynku, dla wzniesienia którego potrzebne było uzyskania pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2015 roku o numerze [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie legalności wybudowania na terenie działki numer [...] obręb [...] w K. budynku wraz z dobudowanym kominem. W dalszym toku postępowania wyłączono do odrębnego prowadzenia sprawę wybudowania budynku gospodarczego. W wyniku tego organ I instancji równolegle prowadził dwa odrębne postępowania: jedno w sprawie komina o sygnaturze [...] oraz drugie w sprawie budynku technicznego o sygnaturze [...]. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że materiał dowodowy uzasadniał prowadzenie jednego postępowania wobec zespołu, składającego się z obiektu budowlanego w postaci budynku technicznego wraz z podłączonym do niego stalowym kominem. Prowadząc natomiast dwa postępowania, organ I instancji naruszył dyspozycję art. 62 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). Jednocześnie wskazano na konieczność wyjaśnienia kwestii kto jest inwestorem obiektu budowlanego, gdyż organ I instancji wskazywał jako inwestora stalowego komina Spółkę Cywilną A., natomiast jako inwestora budynku technicznego wskazał jedynie J. K. Argumenty te uzasadniały uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jednocześnie organ odwoławczy nie zakwestionował stwierdzenia, że budynek został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej, bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli J. K., M. K. i P. K. Skarżący zarzucili, że wzniesiony budynek nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż wystarczające było zgłoszenie wykonania robót budowlanych. Skarżący wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji. . W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania. W uzasadnieniu pisma powtórzono argumentację zawartą w uzasadnieniu postanowienia wydanego w instancji odwoławczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonego postanowienia z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jego wydania. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 roku (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie z przyczyn w niej wskazanych. Przedmiotem oceny Sądu było postanowienie organu odwoławczego, który stosując art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wobec tego, po pierwsze musi dojść do naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, a po drugie w sprawie pozostały niewyjaśnione okoliczności, których ustalenie ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W istocie uchylenie orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest możliwe wówczas, gdy zakres niewyjaśnionych okoliczności jest tak duży, że organ odwoławczy nie może we własnym zakresie uzupełnić postępowania dowodowego. Organ odwoławczy nie może bowiem pełnić funkcji organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że przy procedowaniu organu pierwszej instancji naruszono przepis postępowania w postaci art. 62 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. W pierwszej kolejności należy wskazać, że już z literalnego brzmienia wyżej wymienionego przepisu wynika, że ma on charakter dyspozytywny. Kształtuje bowiem uprawnienie organu, nie zaś obowiązek, do łącznego prowadzenia jednego postępowania dotyczącego więcej niż jednej strony. Zagadnienie to poruszane było wielokrotnie w orzecznictwie sadów administracyjnych (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2005 roku w sprawie o sygnaturze II OSK 257/05, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 marca 2008 roku w sprawie o sygnaturze II SA/Rz 648/07, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu niezastosowanie tego przepisu nie może stanowić zarzutu pod adresem organu i stanowić podstawy uchylenia postanowienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 lutego 2014 roku w sprawie o sygnaturze II SA/Bk 1193/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania dotyczyć musi przepisu, który organ musi zastosować, a nie gdy jedynie ma taką możliwość, jak w szczególności stanowi art. 62 k.p.a. Wobec powyższego niecelowe jest zatem badanie czy zostały spełnione przesłanki do łącznego rozpoznania spraw w jednym postępowaniu wskazane w art. 62 k.p.a. Na marginesie wyłącznie Sąd wskazuje, że okoliczność istnienia obowiązków wynikających z tego samego stanu faktycznego jest dyskusyjna, skoro z ustaleń organu I instancji wynika, że wzniesiono w istocie dwa obiekty budowlane, przy czym w sprawie budynku technicznego badana była kwestia skuteczności dokonanego zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia robót budowlanych, a w sprawie komina stalowego zaniechano jakichkolwiek czynności administracyjnych. Jako okoliczności wymagające wyjaśnienia, organ odwoławczy wskazał konieczność ustalenia inwestora, jako że w obu sprawach – o wzniesienie budynku technicznego i komina stalowego były to różne podmioty. Co do zasady błędne oznaczenie strony postępowania może stanowić podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego. Jednakże z postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji jednoznacznie wynika, kto, w świetle dokonanych przez ten organ ustaleń, był inwestorem budynku technicznego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego okoliczność tę ustalił, co odnajduje wyraz na karcie 51 akt sprawy [...]. Wobec tego niezrozumiałe jest stanowisko organu odwoławczego, który wysnuwa konieczność ponowienia ustaleń w tym zakresie, skoro z akt administracyjnych wynika, że inwetorem budynku technicznego był J. K. Ustalenia dotyczące inwestora budynku nie były kwestionowane w toku postępowania przez organem I instancji. Z powyższych względów Sąd uznał, że organ odwoławczy nie miał podstaw podjęcia postanowienia kasacyjnego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. Z zaskarżonego postanowienia nie wynika aby zostały spełnione przesłanki zastosowania tego przepisu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uzasadnił, dlaczego konieczne jest uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Argument w postaci naruszenia art. 62 k.p.a. oraz wskazanie konieczności wyjaśnienia okoliczności, które de facto zostały wyjaśnione nie mogą stanowić podstawy do wydania orzeczenia kasacyjnego. Odnosząc się do sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, który uchylił postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, należy podkreślić w szczególności charakter postępowania odwoławczego w procedurze administracyjnej. Zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W art. 136 k.p.a. ustawodawca uprawnił organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W końcu, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje postanowienie, w którym uchyla zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając to postanowienie - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Wszystkie wyżej wskazane przepisy świadczą o tym, że postępowanie odwoławcze na podstawie przepisów k.p.a. ma charakter merytoryczny. Wobec tego, organ odwoławczy jest zobowiązany przede wszystkim rozważyć cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i jest uprawniony na jego podstawie wydać orzeczenie co do istoty sprawy. Jak podkreśla się w orzecznictwie, organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Wynika to z istoty postępowania odwoławczego polegającego na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów odwołania (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2014 roku w sprawie IV SA/Po 152/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 roku w sprawie II SA/Bk 355/14). W ocenianym postępowaniu organu odwoławczego zabrakło merytorycznego rozpoznania sprawy. Nie dokonano analizy materiału dowodowego, o czym świadczy chociażby przekonanie organu o nieustaleniu inwestora budynku technicznego. Za niedopuszczalne należy również uznać nierozpatrzenie w żadnej mierze zarzutów zażalenia i wskazanie, że powinien to zrobić organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Nie jest wszakże rolą organów pierwszoinstancyjnych do rozpatrywania zarzutów zażalenia. Organ naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a., w wyniku czego bezpodstawnie uchylono postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie należy podkreślić, że w tym stanie sprawy nie było rzeczą Sądu dokonywanie oceny merytorycznej wydanego przez organ I instancji postanowienia, gdyż w pierwszej kolejności takiej oceny powinien dokonać organ odwoławczy, a taka w niniejszej sprawie nie został dokonana, jako że organ odwoławczy uchylił się od tejże oceny wydając postanowienie kasacyjne. Zadaniem Sądu była wyłącznie weryfikacja zasadności wydania orzeczenia kasatoryjnego przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W razie stwierdzenia, że nie zostały spełnione warunki wskazane w tym przepisie, Sąd jest zobligowany do uwzględnienia skargi i uchylenia postanowienia wydanego w instancji odwoławczej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 roku w sprawie II OSK 2279/13). Uznając zatem, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał orzeczenie kasatoryjne z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a., Sąd uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., przyznając stronie skarżącej zwrot równowartości wpisu od skargi od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.