II SA/Gd 45/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. K., M. K. i P. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących J. K., M. K. i P. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 22 września 2015 roku o numerze [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. K., M. K. i P. K., wspólnikom spółki cywilnej A. rozbiórkę wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki numer [..] obręb [...] w mieście K. wolno stojącego komina stalowego o wysokości około 12 metrów, posadowiony na stopie betonowej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że obiekt ten, będący budowlą w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, został wzniesiony bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę. w związku z tym organ przeprowadził postępowanie Powyższą decyzję zaskarżyli odwołaniem J. K., M. K. i P. K. - wspólnicy spółki cywilnej A. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że stalowa konstrukcja nie stanowi wbrew twierdzeniom organu budowli w rozumieniu ustawy prawo budowlane, a instalację telekomunikacyjną w obrębie budynków będących w użytkowaniu w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 27 ustawy prawo budowlane. Decyzją z dnia 4 grudnia 2015 roku o numerze [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie legalności wybudowania na terenie działki numer [...] obręb [...] w K. budynku wraz z dobudowanym kominem. W dalszym toku postępowania wyłączono do odrębnego prowadzenia sprawę wybudowania budynku gospodarczego. W wyniku tego organ I instancji równolegle prowadził dwa odrębne postępowania administracyjne: jedno w sprawie komina o sygnaturze [...] oraz drugie w sprawie budynku technicznego o sygnaturze [...]. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że materiał dowodowy uzasadniał prowadzenie tylko jednego postępowania administracyjne wobec zespołu składającego się z obiektu budowlanego w postaci budynku technicznego wraz z podłączonym do niego stalowym kominem. Prowadząc natomiast dwa postępowania, organ I instancji naruszył dyspozycję art. 62 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). Jednocześnie wskazano na konieczność wyjaśnienia kwestii, kto jest inwestorem obiektu budowlanego, gdyż organ I instancji wskazywał jako inwestora stalowego komina Spółkę Cywilną A., natomiast jako inwestora budynku technicznego wskazał jedynie J. K. Argumenty te uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jednocześnie organ odwoławczy nie zakwestionował stwierdzenia, że stalowy komin stanowi budowlę w rozumieniu przepisów ustawy prawo budowlane i został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej, bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli J. K., M. K. i P. K. będący wspólnikami spółki cywilnej A. Skarżący zarzucili, że organ administracji niesłusznie zakwalifikował instalację sprzętu łącznościowego i wentylacyjną jako komin, stanowiący budowlę. Podtrzymali również swoje stanowisko i zarzuty wskazane w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania. W uzasadnieniu pisma powtórzono argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji wydanej w instancji odwoławczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonego postanowienia z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jego wydania. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 roku (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie z przyczyn w niej wskazanych. Przedmiotem oceny Sądu była decyzja organu odwoławczego, który stosując art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wobec tego, po pierwsze musi dojść do naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, a po drugie w sprawie pozostały niewyjaśnione okoliczności, których ustalenie ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W istocie uchylenie orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest możliwe wówczas, gdy zakres niewyjaśnionych okoliczności jest tak duży, że organ odwoławczy nie może we własnym zakresie uzupełnić postępowania dowodowego. Organ odwoławczy nie może bowiem pełnić funkcji organu I instancji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wskazał, że przy procedowaniu organu pierwszej instancji naruszono przepis postępowania - art. 62 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. W pierwszej kolejności należy wskazać, że już z literalnego brzmienia wyżej wymienionego przepisu wynika, że ma on charakter dyspozytywny. Kształtuje bowiem uprawnienie organu, nie zaś obowiązek, do łącznego prowadzenia jednego postępowania dotyczącego więcej niż jednej strony. Zagadnienie to poruszane było wielokrotnie w orzecznictwie sadów administracyjnych (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2005 roku w sprawie o sygnaturze II OSK 257/05, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 marca 2008 roku w sprawie o sygnaturze II SA/Rz 648/07, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu niezastosowanie tego przepisu nie może stanowić zarzutu pod adresem organu i stanowić podstawy uchylenia postanowienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 lutego 2014 roku w sprawie o sygnaturze II SA/Bk 1193/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania dotyczyć musi przepisu, który organ musi zastosować, a nie gdy jedynie ma taką możliwość, jak w szczególności stanowi art. 62 k.p.a. Wobec powyższego niecelowe jest zatem badanie czy zostały spełnione przesłanki do łącznego rozpoznania spraw w jednym postępowaniu wskazane w art. 62 k.p.a. Na marginesie wyłącznie wskazać należy, że okoliczność istnienia obowiązków wynikających z tego samego stanu faktycznego jest dyskusyjna, skoro z ustaleń organu I instancji wynika, że wzniesiono w istocie dwa obiekty budowlane, przy czym w sprawie budynku technicznego badana była kwestia skuteczności dokonanego zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia robót budowlanych, a w sprawie komina stalowego zaniechano jakichkolwiek czynności administracyjnych. Jako okoliczności wymagające wyjaśnienia, organ odwoławczy wskazał konieczność ustalenia inwestora, jako że w obu sprawach – o wzniesienie budynku technicznego i komina stalowego były to różne podmioty. Co do zasady błędne oznaczenie strony postępowania może stanowić podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego. Jednakże z decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji jednoznacznie wynika, kto, w świetle dokonanych przez ten organ ustaleń, był inwestorem budynku technicznego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego okoliczność tę ustalił, co odnajduje wyraz na karcie 49 akt sprawy [...]. Wobec tego niezrozumiałe jest stanowisko organu odwoławczego, który wysnuwa konieczność ponowienia ustaleń w tym zakresie, skoro z akt administracyjnych wynika, że inwestorami komina J. K., M. K. i P. K. będący wspólnikami spółki cywilnej A. Organ I instancji ustalił także, że komin ten został wybudowany w 2014 roku. Decyzją z dnia 4 grudnia 2014 roku nakazano rozbiórkę komina spółce cywilnej. Po uchyleniu tej decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ I instancji zawiadomił wspólników tej spółki i z ich udziałem ponowił postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowalnego, nakładając postanowieniem z dnia 26 stycznia 2015 roku obowiązki w celu zalegalizowania wykonanych bez pozwolenia na budowę robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowego komina. Skarżący występowali o przedłużenie ustalonego terminu. Co więcej, skarżący wykonali nałożone na nich obowiązki, skutkiem czego organ I instancji wydał postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, a w konsekwencji jej nieuiszczenia orzeczono nakaz rozbiórki. Ustalenia dotyczące inwestorów nie były kwestionowane w toku postępowania przez organem I instancji. W odwołaniu został zawarty zarzut, że organ ten nie ustalił kto konkretnie ze wspólników spółki cywilnej naruszył prawo budowalne. Wskazano przy tym, że na wezwanie organu J. K. udzielił w piśmie z dnia 10 października 2014 roku informacji, ze inwestorem była spółka cywilna. Wskazać w tym miejscu należy, że organ odwoławczy ani nie podważył, ani też nie dokonał żadnych odmiennych ustaleń w powyższym w tym zakresie. Z powyższych względów Sąd uznał, że organ odwoławczy nie miał podstaw podjęcia decyzji kasacyjnej na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. Z zaskarżonej decyzji nie wynika aby zostały spełnione przesłanki zastosowania tego przepisu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uzasadnił, dlaczego konieczne jest uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Argument w postaci naruszenia art. 62 k.p.a. oraz wskazanie konieczności wyjaśnienia okoliczności, które de facto zostały wyjaśnione nie mogą stanowić podstawy do wydania orzeczenia kasacyjnego. Odnosząc się do sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, który uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, należy podkreślić w szczególności charakter postępowania odwoławczego w procedurze administracyjnej. Zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W art. 136 k.p.a. ustawodawca uprawnił organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W końcu, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Wszystkie wyżej wskazane przepisy świadczą o tym, że postępowanie odwoławcze na podstawie przepisów k.p.a. ma charakter merytoryczny. Wobec tego, organ odwoławczy jest zobowiązany przede wszystkim rozważyć cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i jest uprawniony na jego podstawie wydać orzeczenie co do istoty sprawy. Jak podkreśla się w orzecznictwie, organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Wynika to z istoty postępowania odwoławczego polegającego na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów odwołania (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2014 roku w sprawie IV SA/Po 152/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 roku w sprawie II SA/Bk 355/14). W ocenianym postępowaniu organu odwoławczego zabrakło merytorycznego rozpoznania sprawy. Nie dokonano analizy materiału dowodowego, o czym świadczy chociażby przekonanie organu o nieustaleniu inwestora komina. Za niedopuszczalne należy również uznać nierozpoznanie w żadnej mierze zarzutów odwołania i wskazanie, że powinien to zrobić organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Nie jest wszakże rolą organów pierwszoinstancyjnych rozpatrywanie zarzutów odwołania. Organ naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a., w wyniku czego bezpodstawnie uchylono decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie należy podkreślić, że w tym stanie sprawy nie było rzeczą Sądu dokonywanie oceny merytorycznej wydanej przez organ I instancji decyzji, gdyż w pierwszej kolejności takiej oceny powinien dokonać organ odwoławczy, a taka w niniejszej sprawie nie został dokonana, jako że organ odwoławczy uchylił się od tejże oceny wydając decyzję kasacyjną. Zadaniem Sądu była wyłącznie weryfikacja zasadności wydania orzeczenia kasatoryjnego przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W razie stwierdzenia, że nie zostały spełnione warunki wskazane w tym przepisie, Sąd jest zobligowany do uwzględnienia skargi i uchylenia postanowienia wydanego w instancji odwoławczej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 roku w sprawie II OSK 2279/13). Uznając zatem, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał orzeczenie kasatoryjne z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a., Sąd uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., przyznając stronie skarżącej zwrot równowartości wpisu od skargi od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.