VII SA/Wa 2734/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K. W. i K. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. VII SA/Wa 2734/15 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2015r.,działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania K. i K. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015r., nakazującej K. i K. W. całkowitą rozbiórkę budynku letniskowego zlokalizowanego na terenie działki o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] gm. [...] - utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2015r. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul, [...] w [...] gm. [...]. W trakcie przeprowadzonych w dniu [...] maja 2015r. oględzin stwierdzono, iż na w/w nieruchomości istnieje budynek parterowy z poddaszem użytkowym o wymiarach 8,90 m x 10,10 m i wysokości 5 m wraz z dobudowanym ogrodem zimowym Budynek o konstrukcji drewnianej ocieplony styropianem o grubości 10 cm. W œścianie konstrukcyjnej między belkami nałożono wełnę mineralną o grubości 20 cm. Wewnątrz znajduje się płyta gipsowa. W œśrodku są również schody drewniane na poddasze, na którym są 2 pokoje oraz łazienka. W budynku znajduje się również kominek do ogrzewania pomieszczeń. Wykonana została instalacja elektryczna. Na działce znajduje się zbiornik na œścieki i studnia z wodą. Inwestorzy nie przedłożyli pozwolenia na budowę budynku. Ogród zimowy posiada odrębny dach. K. i K. W. oświadczyli, że są użytkownikami działki o nr ew. [...], na której istniał drewniany budynek typu Mikołajki o powierzchni 40 m2. W związku ze złym stanem technicznym obiektu inwestorzy zmuszeni byli do przeprowadzenia modernizacji, która trwała do 2005r. Obiekt pełni funkcję budynku letniskowego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015r., nakazano K. i K. W. całkowitą rozbiórkę budynku letniskowego zlokalizowanego na terenie działki o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] gm. [...]. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożyli K. i K. W. Organ odwoławczy stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego omawianej sprawy. Kontrolowane rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym: właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2)- bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. ust. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych ". Organ wskazał, iż ustawodawca przewiduje możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej tylko w przypadku, gdy budowa jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Bezspornym w przedmiotowej sprawie jest fakt wybudowania przedmiotowego budynku letniskowego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Obiekt ten narusza przepisy ustawy z dnia 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogródkach działkowych oraz załącznika nr 1 do Uchwały KRPZD Nr [...] z dnia [...] lutego 2014r. znajdującego się w Regulaminie Rodzinnego Ogrodu Działkowego. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogródkach działkowych: ‚"Na terenie działki nie może znajdować się altana, której powierzchnia zabudowy przekracza powierzchnię określoną w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ". Natomiast zgodnie z § 59 załącznika nr 1 do Uchwały KRPZD Nr [...] z dnia [...] lutego 2014r. znajdującego się w Regulaminie Rodzinnego Ogrodu Działkowego, altana powinna być funkcjonalna i estetyczna, może mieć powierzchnię zabudowy mierzoną po obrysie œścian zewnętrznych do 35 m2, altana może mieć wysokość do 5 metrów przy dachu dwuspadowym stromym i 4 metrów przy innym kształcie dachu. Wysokość altany mierzy się od poziomu gruntu do najwyższego punktu dachu. Odległość altany od granic działki nie może być mniejsza niż 3 metry. Altana jako obiekt budowlany jest wymieniona w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane zaœ zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 jej budowa nie wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. W omawianej sprawie inwestor nie zrealizował jednak altany ogrodowej tylko budynek letniskowy o powierzchni zabudowy 75,32 m2. Fakt zrealizowania takiego obiektu wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto przepisy dotyczące rodzinnych ogródków działkowych nie zezwalają użytkownikom działek na budowę budynków letniskowych, a jedynie altan o określonych parametrach. Obowiązek ten nie został przez inwestorów spełniony, w związku z tym organ I instancji prawidłowo stwierdził, iż przedmiotowy budynek letniskowy został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Omawiany stan faktyczny wypełnia przesłankę zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r., którego dyspozycja odnosi się do samowolnej budowy. W zaistniałej sytuacji naruszenia przepisów szczególnych (przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogródkach działkowych oraz załącznika nr 1 do Uchwały KRPZD Nr [...] z dnia [...] lutego 2014r. znajdującego się w Regulaminie Rodzinnego Ogrodu Działkowego), zdaniem organu odwoławczego, przepisy Prawa budowlanego nie dają organom nadzoru budowlanego możliwości wydania innego rozstrzygnięcia administracyjnego, niż decyzja rozbiórkowa. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących bezpodstawnego wydania nakazu rozbiórki całego budynku letniskowego, w przypadku gdy przepisy Prawa budowlanego przewidują możliwość nakazania rozbiórki części obiektu, organ wyjaśniła, iż taka sytuacja w omawianej sprawie nie zachodzi. Inwestorzy musieliby wyburzyć połowę budynku i przekształcić ją na altanę, co jest ekonomicznie i technicznie niewykonalne. Poza tym zakaz budowy innych obiektów niż altany na rodzinnych ogródkach działkowych musi być egzekwowany przez organy nadzoru budowlanego. Skargę na powyższe rozstrzygniecie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli K. i K. W. domagając się jej uchylenia. Skarżący podnieśli, iż posiadają możliwości zarówno finansowe jak i techniczne aby dokonać jedynie częściowej rozbiórki , bowiem budynek posiada konstrukcję szkieletową ,doprowadzając obiekt do parametrów legalnej altany. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skargę należało uwzględnić. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego Nr [...] z [...] października 2015r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nakazującej K. i K. W. całkowitą rozbiórkę budynku letniskowego zlokalizowanego na terenie działki o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] gm. [...]. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ww. ustawy, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31, które określając budowa jakich obiektów i wykonywanie jakich robót nie wymagają takiego pozwolenia. W niniejszej sprawie bezsporne było, że skarżąca wykonała roboty budowlane które w świetle art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, kwalifikować należy jako budowę obiektu budowlanego stanowiącego budynek mieszkalny jednorodzinny. Roboty te, prowadzone były bez wymaganego przepisem art. 28 ww. ustawy pozwolenia na budowę. Te oczywiste, potwierdzone materiałem dowodowym i niekwestionowane przez strony postępowania okoliczności, uprawniały a wręcz zobowiązywały PINB do wdrożenia procedury przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego. Konieczność orzeczenia o rozbiórce obiektu budowlanego w formie decyzji administracyjnej, nakłada na organy nadzoru budowlanego obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego stosownie do wymogów określonych w k.p.a. Przepis art. 48 ust 2 stanowi, że - jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem -właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązki określone w ust. 3. Nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, w tym znaczeniu że stwierdzenie przez organ faktu zaistnienia samowoli budowlanej nie implikuje wprost nałożenia na stronę obowiązku rozbiórki danego obiektu budowlanego. Przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania, czy w myśl obowiązujących przepisów prawa, legalizacja danego obiektu budowlanego jest dopuszczalna. Organ odwoławczy nie odniósł się rzetelnie do podnoszonej przez skarżących na etapie postępowania odwoławczego, kwestii zakresu orzeczonego przez organ pierwszej instancji nakazu rozbiórki. Skarżący twierdzą bowiem – wskazując na brzmienie art. 48 ust. 1 Prawa budowalnego - że możliwe jest orzeczenie nakazu rozbiórki tylko co do części spornego obiektu budowlanego tak aby pozostała część odpowiadająca pojęciu altany, której usytuowanie na przedmiotowej nieruchomości jest dopuszczalne bez dokonania wcześniejszego zgłoszenia. W tym miejscu zauważyć należy, że na gruncie przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, co do zasady, dopuszczalne jest orzeczenie rozbiórki obiektu budowlanego w części, jednak jak wskazuje się w orzecznictwie, "nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego można wydać wówczas, gdy część ta da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty określonej całości. Użyte bowiem w art. 48 Prawa budowlanego sformułowanie "część obiektu budowlanego", należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego" (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 maja 2014 r. sygn. II SA/Rz 382/14) . Podobnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 marca 2014 r. (sygn. VII SA/Wa 2066/13) stwierdził, że "użyte w art. 48 p.b. sformułowanie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego". Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania, uznać należało, że już tylko przez pominięcie powyższych okoliczności, organ odwoławczy rozstrzygnął w sprawie nakazu rozbiórki bez oceny i rzetelnego odniesienia się do złożonych na etapie wyjaśnień. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero całokształt zebranego materiału dowodowego może stanowić podstawę oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W sprzeczności z powołanymi regulacjami stoi zaniechanie odniesienia się przez organ II instancji do złożonych przez inwestorów wniosków. Inwestorzy w sposób wyraźny wskazywali, iż z uwagi na konstrukcję szkieletową możliwe jest dokonanie częściowej rozbiórki i doprowadzenie obiektu do stanu altany o parametrach o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane "oraz w § 59 załącznika nr 1 do Uchwały KRPZD Nr [...] z dnia [...] lutego 2014r. znajdującego się w Regulaminie Rodzinnego Ogrodu Działkowego. Kwestia ta powinna być wyjaśniona przez organy zanim zapadło najdalej idące rozstrzygnięcie jakim jest nakaz rozbiórki i taki powinien być przedmiot postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Dopiero wynika tego postępowania da podstawę do wydania jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 48 Prawa budowlanego. Reasumując stwierdzić należy, że przedstawione wyżej uchybienia organów , wskazujące na nierozpoznanie sprawy w jej całokształcie, uzasadniają postawienie tym organom zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1, oraz 107 § 3 k.p.a. - co w konsekwencji obligowało Sąd na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 u.p.p.sa. do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej.