VI SA/Wa 2432/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Piotr Borowiecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2016 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] zatwierdził "Dodatek nr 2 do Dokumentacji hydrogeologicznej dla ujęcia wody podziemnej z utworów czwartorzędowych w kat. B dla wodociągu w miejscowości S., w zakresie stref ochronnych ujęcia wód podziemnych". Pismem z dnia 6 lipca 2015 r. S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "skarżąca") złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Skarżąca podniosła naruszenie przepisów procesowych, wskazując na pozbawienie jej możliwości udziału w postępowaniu. Minister Środowiska, postanowieniem z [...] sierpnia 2015r., nr [...], działając na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania strony od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2015 r., nr [...]. Minister Środowiska zauważył, że postępowanie przed Marszałkiem Województwa [...] toczyło się z wniosku Zakładu Gospodarki Komunalnej przy Gminie P . Decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] została doręczona stronie w dniu 18 czerwca 2015 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. decyzji. Decyzja ta nie była ogłaszana w trybie art. 49 K.p.a. Zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 2 lipca 2015 r. Natomiast z daty stempla pocztowego wynika, iż odwołanie skarżącej nadano listem poleconym w Urzędzie Pocztowym w dniu 6 lipca 2015 r., a zatem z uchybieniem terminu przewidzianego dla strony postępowania biorącej udział w postępowaniu przed organem I instancji. W związku z powyższym Minister Środowiska stwierdził niedopuszczalność odwołania z uwagi na fakt, że zostało ono wniesione w stosunku do ostatecznej decyzji. Skarżąca pismem z 20 sierpnia 2015 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie Ministra Środowiska. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik postępowania, tj.: 1. art. 129 § 2 w związku z art 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, że odwołanie zostało wniesione w stosunku do decyzji ostatecznej, podczas gdy Spółka S. wniosła odwołanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej stosownego postanowienia, co w przypadku podnoszenia przez nią zarzutu, iż była ona stroną toczącego się postępowania powinno prowadzić do konkluzji, iż termin do wniesienia przez nią środka odwoławczego wynosi, jak dla stron postępowania, 14 dni od dnia doręczenia decyzji, a zatem odwołanie zostało wniesione skutecznie; 2. art. 137 K.p.a. poprzez wydanie postanowienie o niedopuszczalności odwołania z powodu przekroczenia wyznaczonego przez organ terminu o 2 dni, podczas gdy, w takim przypadku organ powinien wydać decyzję o przekroczeniu terminu do wniesienia środka odwoławczego; 3. art. 7 w związku z art. 107 K.p.a. poprzez brak podania przyczyn, dla których organ odmówił skarżącej przymiotu strony. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postawienia oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej "P.p.s.a.") sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze, jednak w swej ocenie nie może wykraczać poza sprawę, która była przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej, tj. której dotyczy zaskarżony akt. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu decyzji lub postanowienia organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a., tj. w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1) albo w razie zaistnienia przyczyn uzasadniających stwierdzenie ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa (pkt 2 i 3). W przypadku natomiast, gdy wskazane uchybienia nie występują, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, dokonana według wskazanych powyżej kryteriów wykazała, że taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Przedmiotem zaskarżenia było postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, czyli akt administracyjny o charakterze procesowym. Oznacza to, że kontrola Sądu w niniejszym postępowaniu sprowadza się do ustalenia, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy administracyjnej istniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skarżącej od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. zatwierdzającej "Dodatek nr 2 do Dokumentacji hydrogeologicznej dla ujęcia wody podziemnej z utworów czwartorzędowych w kat. B dla wodociągu w miejscowości S., w zakresie stref ochronnych ujęcia wód podziemnych". Wyjaśnić należy, że niedopuszczalność odwołania organ stwierdza w formie postanowienia, co wynika z brzmienia art. 134 K.p.a. W orzecznictwie i doktrynie wypracowano niekwestionowane stanowisko, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Pierwsza z sytuacji zachodzi, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia oraz gdy przepisy prawne wyłączają możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę nieposiadającą legitymacji do jego wniesienia, tj. niebędącą stroną w sprawie ani adresatem decyzji, czy też nie mającą zdolności do czynności prawnych (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nawiązując do drugiej ze wskazanych grup przyczyn niedopuszczalności odwołania wskazać w tym miejscu przyjdzie, że zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie służy stronie. W związku z tym należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. W orzecznictwie jak i doktrynie nie budzi wątpliwości, że w razie gdy odwołanie wniósł podmiot, który twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze. Jeżeli w toku tego postępowania organ II instancji stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (art. 127 § 1 K.p.a.), tj. gdy ustali, że brak jest po jego stronie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku w danej sprawie, wówczas wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 (por. wyrok NSA z 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08, LEX nr 526409; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, K. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2012, s. 425). Odmienna sytuacja ma natomiast miejsce, gdy odwołanie wnoszone jest przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, której nie została doręczona decyzja i która nie wniósł odwołania od decyzji kończącej postępowanie w terminie otwartym dla innej strony postępowania biorącej w nim udział. Jeśli od tej decyzji nie zostało wniesione odwołanie przez jedną ze stron, której decyzję doręczono i decyzja ta uprawomocniła się wskutek upływu terminu odwoławczego, podmiot, który nie uczestniczył w postępowaniu, a jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. albo w świetle przepisów szczególnych, nie ma prawa do wniesienia odwołania, to organ odwoławczy powinien na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdzić niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, bowiem dotyczy ono decyzji już ostatecznej. Po upływie terminu do wniesienia odwołania stronie pominiętej w postępowaniu przysługuje jedynie wniosek o jego wznowienie, gdy bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2002 r., sygn. akt SA/Rz 1571/00, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także B. Adamiak, op. cit., s. 499 i powołane tam orzecznictwo oraz literatura). Przenosząc powyższe wywody natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy przyjdzie stwierdzić, że taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, w której poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżąca nie była przez organ I instancji uznana za stronę w postępowaniu wszczętym z wniosku Zakładu Gospodarki Komunalnej przy Gminie P. z siedzibą w P. o zatwierdzenie "Dodatku nr 2 do Dokumentacji hydrogeologicznej dla ujęcia wody podziemnej z utworów czwartorzędowych w kat. B dla wodociągu w miejscowości S., w zakresie stref ochronnych ujęcia wód podziemnych", przy czym prawidłowość dokonania powyższego ustalenia nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu. Istotne jest, że skarżąca nie był uznana za stronę w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, Zakład Gospodarki Komunalnej przy Gminie P. z siedzibą w P., tj. strona uczestnicząca w postępowaniu otrzymała decyzję Marszałka Województwa [...] w dniu [...] czerwca 2015 r. Termin do wniesienia odwołania rozpoczął zatem bieg w dniu 19 czerwca i upłynął z dniem 2 lipca 2015 r. Skarżąca natomiast wniosła odwołanie od ww. decyzji, lecz uczyniła to dopiero w dniu 6 lipca 2015 r., czyli po terminie, o którym mowa wyżej. Reasumując, podmiot, który w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie został uznany za stronę postępowania i któremu nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie w terminie biegnącym dla którejkolwiek ze stron tego postępowania, którym decyzję tę doręczono. Po upływie tego terminu, podmiot uważający się za stronę pominiętą w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, może jedynie żądać wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a jeśli wniesie w tych warunkach odwołanie organ odwoławczy powinien stwierdzić jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 K.p.a., gdyż dotyczy ono decyzji ostatecznej. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.