I OSK 1591/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 36/14 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia 15 listopada 2013 r. nr [..] w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 marca 2014 r. o sygn. akt II SA/Rz 36/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J.M. na decyzję Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia 15 listopada 2013 r., nr [..]w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 17 maja 2013 r. J.M. zwrócił się do PKWP o wypłacenie rekompensaty pieniężnej za służbę w dniach ustawowo wolnych od niej. Po rozpatrzeniu tego wniosku Komendant Miejski Policji w [..] (zwany dalej KMP) decyzją z dnia 27 września 2013 r., nr [..]przyznał J.M. ekwiwalent pieniężny za 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego, jednocześnie odmówił mu przyznania ekwiwalentu za 80 godzin niewykorzystanego czasu wolnego. W uzasadnieniu Komendant wskazał, że w okresie od 1 lipca 2006 r. do 31 maja 2012 r. J.M. zajmował stanowisko specjalisty Wydziału Prewencji Komendy Miejskiej Policji w [..], a od 1 czerwca 2012 r. do dnia zwolnienia ze służby tj. 31 stycznia 2013 r. stanowisko Zastępcy Naczelnika Wydziału Prewencji Komendy Miejskiej Policji w [..]. Podczas pełnienia służby jako specjalista, jak też i zastępca naczelnika Wydziału Prewencji obowiązywał go podstawowy rozkład czasu służby, trwający 8 godzin dziennie, od poniedziałku do piątku w godzinach od 7.30 do 15.30. Zatem dniami wolnymi od służby były dla niego soboty i niedziele. Organ stwierdził, że w okresie od 21 kwietnia 2012 r. do 31 stycznia 2013 r. J.M. dziewięciokrotnie pełnił służbę w dni, które były jego dniami wolnymi od służby. W konsekwencji powinien otrzymać 12 dni (96 godzin) wolnych od służby w innym dniu tygodnia. Obowiązek udzielenia innego dnia wolnego w zamian za służbę, pełnioną w dniu wolnym od służby jest realizacją prawa do wypoczynku. W związku z tym, że jedynie za służbę pełnioną 1 listopada 2012 r. w/w otrzymał dzień wolny od służby w innym dniu tygodnia, organ potwierdził, że nastąpiło przekroczenie norm czasu służby. Organ wyjaśnił, że ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm., zwana dalej u.P.), nie daje uprawnień do udzielenia czasu wolnego za czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 u.p. (tj. 40 - godzinnego tygodnia służby) oraz do wypłaty rekompensaty pieniężnej policjantowi uprawnionemu do dodatku funkcyjnego. W związku z tym w niniejszej sprawie po dniu 1 czerwca 2012 r., czyli po dniu przyznania J.M. dodatku funkcyjnego, nie może być mowy o potwierdzeniu prawa do otrzymania rekompensaty, czy też ekwiwalentu. Natomiast organ potwierdził, że w/w za służbę pełnioną w sobotę 21 kwietnia 2012 r., nie otrzymał dnia wolnego w innym dniu tygodnia, co spowodowało przekroczenie 40 - dniowego tygodnia służby o 8 godzin. Reasumując KMP stwierdził, że J.M. należy się ekwiwalent pieniężny za 8 godzin czasu wolnego od służby, których nie wykorzystał do dnia odejścia ze służby, gdyż wypracował je mając przyznany dodatek służbowy. Natomiast brak jest podstaw prawnych do wypłaty ekwiwalentu za pozostałe 80 godzin, gdyż w okresie ich wypracowania posiadał dodatek funkcyjny, który sam w sobie jest szczególną formą rekompensaty za niedogodności związane z pełnieniem służby na stanowisku kierowniczym. Odwołanie od tej decyzji wniósł J.M. domagając się jej uchylenia. Po rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu odwoławczym PKWP decyzją z dnia 15 listopada 2013 r., nr [..]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podobnie jak organ I instancji stwierdził, że prawo do dnia wolnego w zamian za służbę pełnioną w dniu wolnym od służby dotyczy wszystkich policjantów. Natomiast funkcjonariusze uprawnieni do dodatku funkcyjnego nie mają prawa do czasu wolnego za przekroczenie ustawowej normy czasu służby, a tym samym nie mają prawa do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego. PKWP powołał się na stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym - policjant uprawniony do dodatku funkcyjnego i zwalniany ze służby, nie nabywa prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 u.P. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.M. wniósł o uchylenie decyzji PKWP z dnia 15 listopada 2013 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa administracyjnego, nieadekwatną do niniejszej sprawy interpretację przywołanych przez organ przepisów prawa, a to art. 114 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 1 - 4 u.P. oraz § 8 - 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów, oraz niewłaściwą ocenę przedstawionych przez niego dowodów. PKWP w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 33 ust. 4 w związku z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm; zwana dalej u.P.). Na jego podstawie organy Policji wyprowadziły zdaniem Sądu I instancji właściwy wniosek, iż policjantowi zwalnianemu ze służby, a uprawnionemu do dodatku funkcyjnego, nie przysługuje za czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 u.P., ekwiwalent pieniężny. W ocenie Sądu I instancji, żadnych wątpliwości, co do skutku wykluczenia policjanta od prawa do ekwiwalentu nie pozostawia treść zastosowanego wobec strony art. 33 ust. 3 i 4 u.P. Otóż według art. 33 ust. 3 u.P. w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna. Tej regulacji nie stosuje się do policjantów, którzy pełnili służbę przekraczając normę art. 33 ust. 2 u.P. ale jednocześnie posiadali prawo do dodatku funkcyjnego, co wynika wprost z art. 33 ust. 4 u.P. Ten przepis wyraźnie wyłącza art. 33 ust. 3 u.P., a w konsekwencji przewidziane w nim prawo do ekwiwalentu pieniężnego, względem tych policjantów, którzy są uprawnieni do dodatku funkcyjnego. Ze względu na jego treść, PWKP nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia niż decyzję o odmowie przyznania prawa do ekwiwalentu za czas w którym skarżący był uprawniony do dodatku funkcyjnego, czyli od dnia 1 czerwca 2012 r. Sąd I instancji zauważył, że w aktach administracyjnych znajduje się rozkaz personalny KMP w [..]z dnia 24 maja 2012 r. nr [..], który potwierdza, że z dniem mianowania na stanowisko specjalisty czyli z dniem 1 czerwca 2012 r. skarżący uzyskał prawo do dodatku funkcyjnego. Wobec tego organy Policji nie mogły nie uwzględnić w swych działaniach art. 33 ust. 4 u.P. Dalej Sąd podkreślił, że także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, że policjant uprawniony do dodatku funkcyjnego nie uzyskuje prawa do rekompensaty za czas przepracowany ponad obowiązującą go normę czasu służby w okresie rozliczeniowym. Ten pogląd uzasadnia się tym, że ustawodawca dla policjantów funkcyjnych przewidział szczególną formę rekompensaty za niedogodności związane z pełnieniem służby na stanowisku kierowniczym poprzez przyznanie stosownego stałego dodatku. Do policjantów pełniących służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym nie stosuje się rekompensaty pieniężnej i czasu wolnego od służby w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 powołanej ustawy (zob. prawomocny wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 lutego 2013 r. o sygn. akt II SA/Sz 1139/12, CBOSA). Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył J.M., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj. 1) art. 33 ust. 1-3 oraz art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, czego wyrazem pozostaje stwierdzenie przez Sąd I instancji o braku podstaw prawnych do wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za czas służby przekraczający normę określoną w art 33 ust. 2 ustawy o Policji, który przypada na okres po dniu 1 czerwca 2012 r., podczas gdy dokonanie prawidłowej wykładni w/w przepisów winno prowadzić do odmiennych wniosków. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów prawa materialnego. Należy zatem w tym miejscu podkreślić, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Istotne jest, że w obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Skarga kasacyjna w swej podstawie powołuje się na zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 33 ust. 1-3 oraz art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( Dz. U z 2011r. Nr. 287, poz. 1687 ze zm. ). Autor skargi kasacyjnej, wskazując jako naruszone powyższe przepisy, twierdzi że Sąd I instancji mylnie przyjął iż dodatek funkcyjny przysługujący policjantowi stanowi rekompensatę za służbę w dni wolne od służby. Przede wszystkim analiza treści art. 33 ust. 1-3 ustawy wskazuje, że w ogóle nie dotyczy on dodatku funkcyjnego. Stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy o Policji czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Natomiast w myśl ust. 2 art. 33 ustawy zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Przytoczone uregulowania określają zatem tygodniowy wymiar czasu służby oraz okres rozliczeniowy. Stosownie zaś do ust. 3 art. 33, w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1 ustawy o Policji. Według art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4: ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby przyznany na podstawie art. 33 ust. 3. Jak z powyższego wynika cytowane przepisy nie pozwalają zakwestionować stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym dodatek funkcyjny stanowi niejako rekompensatę dla policjantów uprawnionych do jego otrzymania za służbę pełnioną w ponadnormatywnym czasie służby. Ocena Sądu I instancji opiera się na wykładni art. 33 ust. 4 ustawy o Policji, w myśl którego przepisu ust. 3 nie stosuje się do policjanta uprawnionego do dodatku funkcyjnego. Z przepisu ust. 3 wynika natomiast uprawnienie policjanta do otrzymania czasu wolnego od służby albo rekompensaty pieniężnej w zamian za służbę przekraczającą normatywny czas służby. W skardze kasacyjnej nie zarzuca się jednak błędnej wykładni art. 33 ust. 4 ustawy o Policji, podczas gdy jak wywiedziono to wyżej Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 33 ust. 1-3 oraz art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, albowiem normują one ( art. 33 ust. 1-3 ) inne zagadnienia, a art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy sam w sobie nie pozwala na zakwestionowanie wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądu co do tego, że dodatek funkcyjny dla osób pełniących funkcje kierownicze stanowi swoistą rekompensatę pieniężną za ponadnormatywny czas służby. Ubocznie należy jedynie zauważyć, że ust. 4 art. 33 ustawy o Policji wprost stwierdza, że ust. 3 nie stosuje się do policjanta uprawnionego do dodatku funkcyjnego. Słusznie Sąd I instancji zauważył, że ustawodawca dla tzw. policjantów funkcyjnych przewidział szczególną formę rekompensaty za niedogodności związane z pełnieniem służby na stanowisku kierowniczym poprzez przyznanie stosownego stałego dodatku. Policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny – art. 104 ust. 2 ustawy o Policji. Dodatek do uposażenia przysługuje policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek ten jest związany, nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko. Do tej grupy policjantów nie stosuje się rekompensaty pieniężnej i czasu wolnego od służby w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 powołanej ustawy. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że policjant uprawniony do dodatku funkcyjnego i zwalniany ze służby nie nabywa prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że skarżącemu od 1 czerwca 2012 r., do dnia zwolnienia ze służby przysługiwał dodatek funkcyjny. Skoro więc bezspornym jest w sprawie, że skarżący w okresie, za który ubiega się o przyznanie i wypłacenie ekwiwalentu za niewykorzystany w służbie czas wolny, był uprawniony do dodatku funkcyjnego, to okoliczność ta ze względu na kategoryczne brzmienie art. 33 ust. 4 ustawy o Policji wyklucza go z grona osób uprawnionych do uwzględnienia jego żądania. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.