II OSK 736/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Anna Szymańska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Drobin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2220/15 w sprawie ze skargi K. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Drobinie z dnia [..] r. nr [..] w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od K. B. na rzecz Gminy Drobin kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 4 października 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2220/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w D. (dalej także "Rady") nr [..] z [..] r. w sprawie uchylenia uchwały nr [..] Rady Miejskiej w D. z [..] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębach geodezyjnych C., K. C. i C. (dalej: zaskarżona uchwała lub uchwała z [..]r.) oraz zasądził od organu na rzecz K. B. zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok powyższy został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. K. B. (dalej "skarżąca, strona") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także "Sądu I instancji", "WSA w Warszawie") skargę na uchwałę Rady Miejskiej w D. (dalej także "Rady") nr [..] z 13 listopada 2014 r. Zaskarżoną uchwałą Rada, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust.1 oraz art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej: "u.s.g." po rozpoznaniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa z 20 października 2014 r. wniesionego przez B. P. i K. P. uchyliła plan miejscowy, uchwalony w dniu [..] r., opublikowany w Dzienniku Urzędowym Woj. Maz. z [..] r., poz. [..]. Przed wniesieniem do WSA w Warszawie skargi na uchwałę uchylającą plan, skarżąca wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa pismem z [..] r. Rada nie ustosunkowała się do wezwania. Następnie skarżąca wniosła skargę do WSA w Warszawie na uchwałę uchylającą plan miejscowy. WSA w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. ze względu na naruszenie art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej "u.p.z.p.) polegającym na niezachowaniu trybu uchwalania planu miejscowego, uregulowanego w art. 14 – 20 u.p.z.p. Sąd I instancji ustalił, że postępowanie sądowe zostało wszczęte skargą skarżącej, wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżąca dochowała terminu do wniesienia skargi. Zaskarżona uchwała z 13 listopada 2014 r. została podjęta przez Radę w następstwie uwzględnienia wezwania innych osób, przedłożonego również w trybie art. 101 ust.1 u.s.g. Zdaniem Sądu I instancji nietrafne jest stanowisko Rady, iż ustawodawstwo nie przewiduje dopuszczalności kwestionowania w trybie uregulowanym w art. 101 u.s.g. uchwały podjętej w następstwie uwzględnienia przez radę gminy wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skierowanego do rady w przeszłości przez inny podmiot, również działający w trybie art. 101 u.s.g. W ocenie Sądu I instancji podstawy do wywodzenia w/w niedopuszczalności nie dają ani przepisy u.s.g., ani też żadne inne, powszechnie obowiązujące regulacje prawne. Istotą instytucji uregulowanej w art. 101 u.s.g. jest zagwarantowanie osobom objętym działaniem wskazanych w tym przepisie aktów organów samorządu gminnego, prawa do żądania skontrolowania legalności tych aktów przez sąd administracyjny. W konsekwencji interes prawny do zaskarżenia uchwały podjętej wskutek zastosowania trybu z art. 101 u.s.g. mają nie tylko osoby, w następstwie inicjatywy których doszło do uchwalenia zaskarżonej obecnie do sądu uchwały. Dalej Sąd wywodzi, że zaskarżoną uchwałę, uchylającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, należy uznać za akt prawa miejscowego, przyjmując, iż uchwała rady gminy o uchyleniu planu miejscowego mieści się w pojęciu "zmiana planu miejscowego", którym posługuje się art. 27 u.p.z.p. Uchwała ta została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., polegającym na całkowitym zaniechaniu przez Radę, wbrew wyraźnej dyspozycji art. 27 u.p.z.p., przeprowadzenia procedury planistycznej, uregulowanej w art. 14 - 20 u.p.z.p. Na potwierdzenie tej tezy przywołano wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 852/12, a także inne orzeczenia. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wywiodła Rada Miejska w D. podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 101 § 1 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, że skarżącej przysługuje interes prawny w zaskarżeniu uchwały nr [..] z 13 listopada 2014 r. w sytuacji, gdy interes miały tylko te osoby, w następstwie których działań doszło do uchwalenia tej uchwały. Dalej podniesiono zarzut naruszenia art. 27 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że uchwała uchylająca plan miejscowy stanowi zmianę planu miejscowego, o której mowa we wskazanym przepisie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które NSA rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Jako zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 27 u.p.z.p. Co prawda nie został on powiązany z art. 101 ust. 1 u.s.g. niemniej ostatnio przywołany przepis pozostaje w ścisłym związku z przedmiotem sprawy. Sąd I instancji bowiem dokonał błędnej wykładni art. 27 u.p.z.p. w związku z zaskarżoną do tego sądu uchwałą uchylającą uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego, wydaną na podstawie art. 101 u.s.g. w związku z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa złożonym w związku z uchwałą w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa była wymagana dla skutecznego zaskarżenia takiej uchwały podjętej przez organ gminy do sądu administracyjnego do 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r, poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (tj. art. 101 ust. 1 u.s.g.), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Wnioskując a contrario, z przepisu tego można wprost wywieść, iż przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. stosuje się nadal do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed tym dniem. Innymi słowy, skargi do sądu administracyjnego na akty podjęte albo czynności dokonane przez organy administracji przed 1 czerwca 2017 r. powinny być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa (tak wyroki NSA: z 28 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1624/18 oraz z 14 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2407/18) i taka czynność nastąpiła w tej sprawie. Barbara Pietruszka i Karol Pietruszka pismem z 20 października 2014 r. wnieśli wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały nr [..] Rady Miejskiej w D. z dnia 28 stycznia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębach geodezyjnych C., K. C. i C.. Organ w związku z tym wezwaniem podjął zaskarżoną do WSA w Warszawie uchwałę, bez przeprowadzenia jakiejkolwiek procedury planistycznej uregulowanej w art. 14-20 u.p.z.p., co stanowiło przesłankę stwierdzenia jej nieważności przez sąd I instancji. Sąd ten bowiem przyjął, że uchylenie planu jest tożsame ze zmianą planu, co stosownie do art. 27 u.p.z.p. wymaga zachowania trybu właściwego dla uchwalenia planu. Ostatnio przywołany przepis stanowi, że każda zmiana studium lub planu następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Oznacza to konieczność zachowania przewidzianych w przepisach u.p.z.p. poszczególnych czynności proceduralnych, mających na celu zapewnienie udziału zarówno fachowych organów, jak i możliwości zajęcia stanowiska przez podmioty, których praw i obowiązków będą dotyczyły regulacje planu. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Zdaniem NSA wykładnia pojęcia "zmiana planu" prezentowana w zaskarżonym wyroku jest wadliwa. Jako zmianę w rozumieniu tego przepisu należy traktować taką sytuację, gdy ustalenia obowiązującego planu miejscowego mają zostać zastąpione innymi unormowaniami w miejsce dotychczas obowiązujących. Innymi słowy pojęcie "zmiany" dotyczy merytorycznej zmiany regulacji stanowiących miejscową normę prawa czy poprzez zastąpienie jej inną normą czy też poprzez usunięcie, lecz w ramach zachowanej systematyki aktu prawa. W konsekwencji zachowaniu podlega sam akt normatywny, jedynie z innymi regulacjami w porównaniu do aktu sprzed tej zmiany. Tymczasem uchylenie planu miejscowego oznacza definitywne usunięcie tych norm z obowiązującego systemu prawa, nie zaś zastąpienie inną normą prawa. W wyroku NSA z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 3495/18 zaprezentowano stanowisko, że wyraźne unormowanie kompetencji organów gminy w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie pozwalają na konstruowanie w drodze wykładni rozszerzającej takich uprawnień, które dotyczą materii niewymienionych w przepisach u.p.z.p. Dalej w motywach tego wyroku NSA nie zgodził się, że uchylenie w części lub w całości planu miejscowego jest szczególną formą jego zmiany dopuszczoną przez art. 27 u.p.z.p. Zaskarżona uchwała została podjęta w ramach instytucji wezwania do usunięcia prawa. Celem wezwania jest spowodowanie zmiany lub uchylenia uchwały przez organ, który ją podjął. Wniesienie wezwania umożliwia i uruchamia proces samokontroli uchwały przez właściwy organ. Oznacza to, że rada gminy została wyposażona w prawo do "poprawienia", "zmodyfikowania" we własnym zakresie uprzednio podjętej uchwały. Następuje to na etapie przed złożeniem przez osobę mającą interes prawny skargi na plan do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały w sprawie uchwalenia planu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z ust. 3 w sprawie wezwania stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli rada uznaje zasadność wezwania do usunięcia naruszenia wszczyna procedurę zmierzającą do zmiany planu w zakresie uwzględnienia żądania i w tym zakresie stosuje art. 27 u.p.z.p. tj. zachowuje cały tryb, w jakim plan jest uchwalany w zakresie niezbędnym dla treści zmiany planu lub uchyla plan, bez przeprowadzenia uprzednio procedury, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie. Otóż analiza art. 17 u.p.z.p. regulującego procedurę planistyczną prowadzi do wniosku, że jej celem jest po pierwsze zapoznanie lokalnej społeczności, że będzie uchwalany plan miejscowy i o możliwości kształtowania zapisów tego planu poprzez składanie najpierw wniosków, a potem uwag do projektu planu (art. 17 pkt 1) i 9) i 11) u.p.z.p.). Po drugie uzgodnienie i zaopiniowanie projektu zapisów planu przez organy wyspecjalizowane odnośnie właściwych dla nich regulacji prawa materialnego (art. 17 pkt 6) u.p.z.p.). Przeprowadzenia procedury planistycznej wymaga zatem tworzenie pozytywnej normy prawa lokalnego, nie zaś jej brak polegający na uchyleniu planu miejscowego. Uwagi dotyczą konkretnych proponowanych regulacji; opiniowaniu i uzgadnianiu podlegają również sprecyzowane zapisy. Sekwencja czynności planistycznych wymaga, aby najpierw organ sporządził projekt planu przy uwzględnieniu złożonych do planu wniosków (art. 17 pkt 4) u.p.z.p.), a dopiero potem prowadził dalsze czynności. Projektem planu zaś nie jest uchwała o uchyleniu obowiązującego planu. W sprawie przeprowadzenia procedury planistycznej w wypadku podjęcia przez radę gminy uchwały stwierdzającej nieważność planu na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. wypowiedział się NSA w wyroku z 18 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 2377/17. "Procedura planistyczna uregulowana w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma na celu przyjęcie pewnych ustaleń co do przeznaczenia terenów, zebranie opinii i uzgodnień właściwych organów oraz przeprowadzenie konsultacji społecznych proponowanych rozwiązań planistycznych. Trudno stwierdzić, jaki cel i przebieg miałaby mieć ta procedura w przypadku wyeliminowania uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z obrotu prawnego. Taka procedura nie jest przecież przeprowadzana przed stwierdzeniem nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez wojewodę w trybie nadzoru czy też przez sąd administracyjny. Zatem uznać należy, iż stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez ten organ w trybie autokontroli również nie wymaga przeprowadzenia takiej procedury.". Co prawda w tym wypadku nie doszło do stwierdzenia nieważności planu, a skutki uchylenia i stwierdzenia nieważności nie są tożsame jeśli chodzi o datę i skutki wyeliminowania uchwały z obiegu prawnego, niemniej jednak w konsekwencji plan nie obowiązuje, co oznacza, że powraca ogólny porządek planistyczny gwarantowany przez u.p.z.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.). Z kolei art. 50 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Zamiar zagospodarowania terenu w przypadku braku planu wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Oznacza to, że ustawodawca co do zasady nie przewidział obowiązku na danym terenie uchwalenia planu. W takiej sytuacji znajdzie zastosowanie tryb administracyjnych decyzji ustalających zabudowę. Jeżeli zatem został już uchwalony plan miejscowy nie oznacza to, że gmina w ramach swych kompetencji decyzyjnych nie może uchylić porządku planistycznego, który wynikał z planu i przejść na porządek ustawowy regulowany przepisami u.p.z.p. Do tego natomiast prowadzi zaskarżona uchwała o uchyleniu planu miejscowego. Natomiast zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. polegający na rozpatrzeniu skargi K. B. nie zasługiwał na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że ze względu na to, iż uchwała o uchyleniu planu miejscowego zapadła w rezultacie uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa wniesionego przez B. P. i K. P., kontrola tej uchwały może odbyć się wyłącznie w ramach indywidualnego interesu prawnego tych osób. Prawdą jest, że zaskarżona uchwała jest wynikiem zastosowania samokontroli rady gminy w ramach wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jednakże oddziaływanie tej uchwały sięga daleko szerzej, niż interes prawny B. i K. P.. Otóż uchwała stanowi o wyeliminowaniu porządku planistycznego ukształtowanego normami uchwały nr [..] Rady Miejskiej w D. z dnia [..]r., w której to uchwale przewidziano prawa i obowiązki dla właścicieli nieruchomości objętych terytorialnie tym planem. Wśród tych osób jest K. B., która wykazała swój indywidualny interes w zaskarżeniu uchwały. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały w sprawie uchylenia planu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wykazała także naruszenie tego interesu prawnego bowiem jako współwłaścicielka działki w miejscowości Chudzyno miała zagwarantowane według planu konkretne przeznaczenie terenu pod lokalizację farmy wiatrowej. Uchylenie planu zmieniło przeznaczenie terenu w taki sposób, że nie będzie możliwa lokalizacja tych budowli. Zgodnie bowiem z art. 3 ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 96) lokalizacja elektrowni wiatrowej następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Uchylenie w całości planu oznacza, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, co uzasadniało konieczność rozpatrzenia jej skargi wniesionej do WSA w Warszawie. Z tych przyczyn NSA – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 203 pkt 2 p.p.s.a.