II OSK 1057/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1384/15 w sprawie ze skargi D. Z. i Z. Z. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektów oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1384/15 (dalej wyrok z 28 stycznia 2016 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę D. Z. i Z. Z. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie (dalej WINB albo organ II instancji) z dnia [...] października 2015 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2015 r.), wydaną w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy: Decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...], Starosta Olsztyński udzielił D. i Z. Z. pozwolenia na budowę budynku letniskowego według projektu gotowego, przyłączy wodociągowego, kanalizacyjnego, gazowego i elektrycznego oraz ogrodzenia działki nr [...] w T., gm. S. Aktem notarialnym z dnia 17 marca 2006 r., nr [...] skarżący zakupili od Gminy Stawiguda udział w sąsiedniej działce nr [...] o powierzchni 416 m2 (220/5000) w części przyległej do nieruchomości, składającej się z działek gruntu, oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...],[...] i [...] (§ 4 aktu notarialnego). Z § 1 pkt 3 umowy wynika, że działka gruntu nr [...] nie jest zabudowana i zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego położona jest na terenie zieleni naturalnej – istniejąca zieleń łęgowa w pasie ochronnym jezior. Pismem z dnia 31 lipca 2009 r. Wójt Gminy Stawiguda zarzucił skarżącym samowolne zagospodarowanie części działki nr [...] i wyznaczył skarżącym termin do usunięcia z działki nr [...] wszelkich budowli, w tym: podmurówki i przeniesienie ogrodzenia w granice własnej działki, usunięcie tarasu, schodów, obiektu do składowania odpadów, murów oporowych i innych urządzeń. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2015 r.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie (dalej PINB albo organ I instancji) zobowiązał skarżących do natychmiastowej rozbiórki obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr [...], tj.: chodnika z kostki brukowej przed tarasem o szerokości 75 cm, ogrodzenia z siatki z cokolikiem betonowym o wysokości 25 cm, murków wykonanych z bloczków betonowych wysokości 25 cm na fundamencie 20 cm (obłożonych dachówką) oraz kompostownika z bloczków betonowych na płycie betonowej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud.). PINB stwierdził, że w/w obiekty zostały wykonane samowolnie i niezgodnie z planem miejscowym z 2007 r. W uzasadnieniu PINB wskazał, że wymienione obiekty budowlane, prócz kompostownika, należy zaliczyć jako roboty budowlane (nie będące budową), wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Kompostownik z bloczków betonowych na płycie betonowej to obiekt małej architektury, który nie wymaga pozwolenia na budowę. Jednakże PINB uwzględnił, że zgodnie z planem z 2007 r. nie jest możliwa jakakolwiek zabudowa działki nr [...] z uwagi na przepis o całkowitym zakazie zabudowy tego terenu. Organ zauważył, że także plan z 2003 r. zawierał zakaz wznoszenia obiektów budowlanych na terenie tej działki. Odwołanie od tej decyzji wniósł Wójt Gminy Stawiguda, zarzucając organowi pominięcie rozbiórki tarasu wraz ze schodkami przylegającymi do niego oraz rozbiórkę schodków zejściowych do jeziora. Skarżący zaś we własnym odwołaniu zarzucili organowi I instancji naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz art. 7 Konstytucji RP i art. 156 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.). W wyniku rozpatrzenia obu odwołań WINB, decyzją z dnia [...] października 2015 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób wystarczający, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Zdaniem WINB, wszelkiego rodzaju ogrodzenia, murki, oraz chodniki czy inne elementy związane funkcjonalnie z budynkiem należy zakwalifikować jako urządzenia techniczne służące budynkowi, a nie samodzielne obiekty budowlane. Urządzenia takie powstają w wyniku wykonania robót budowlanych nie stanowiących budowy. Według planu z 2003 r., na terenie działki nr [...] obowiązywał zakaz wznoszenia obiektów budowlanych. Natomiast zgodnie z obowiązującym planem z 2007 r. działka nr [...] objęta jest symbolem 4ZN, na którym obowiązuje całkowity zakaz zabudowy i zakaz grodzenia. Uwzględniając powyższe, organ II instancji stwierdził, że jedynie samowole wybudowane pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. podlegają ocenie w zakresie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na dzień ich zrealizowania. W pozostałych przypadkach ocena taka powinna zostać dokonana na podstawie obowiązujących przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bez względu na to jakie przepisy obowiązywały w dacie rozpoczęcia robót budowlanych. Ze względu na zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niemożliwa jest legalizacja jakichkolwiek robót budowlanych na działce nr [...]. W skardze na powyższą decyzję do WSA D. i Z. Z. powtórzyli argumenty podniesione w odwołaniu, domagając się uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach i umorzenia postępowania w sprawie w całości. Dodatkowo zarzucili organom nadzoru budowlanego brak analizy wybudowanych obiektów, pod kątem konieczności uzyskania pozwolenia na ich budowę lub zgłoszenia ich budowy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, że ujęty w planie z 2003 r. zwrot "zakaz wznoszenia obiektów budowlanych" na obszarze zieleni naturalnej dotyczył, w myśl art. 3 pkt 1 pr.bud., także obiektów małej architektury. Oddalając powyższą skargę, sąd I instancji na podstawie analizy dokumentów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym stwierdził, że skarżący w przedstawionym zakresie dopuścili się naruszenia prawa, gdyż roboty budowlane wykonali bez wiedzy i zgody właściwego organu architektoniczno-budowlanego, który wydał im tylko pozwolenie na zabudowę działki nr [...]. Zabudowując jednocześnie część sąsiedniej działki nr [...], skarżący w sposób istotny odstąpili od udzielonego im pozwolenia na budowę. WSA podzielił ustalenia poczynione przez organ II instancji, że wyszczególnione elementy zagospodarowania działki, tj.: chodnik z kostki brukowej przed tarasem o szerokości 75 cm, ogrodzenie z siatki z cokolikiem betonowym o wysokości 25 cm, oporowe murki wykonane z bloczków betonowych wysokości 25 cm (obłożone dachówką) na fundamencie 20 cm oraz kompostownik z bloczków betonowych na płycie betonowej, służą budynkowi letniskowemu i są z nim funkcjonalnie związane. Roboty te wykonane zostały bezspornie w czasie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2003 r. w ramach jednej inwestycji budowy budynku letniskowego. Wykonane roboty budowlane doprowadziły do powstania obiektów budowlanych. Zdaniem WSA, w niniejszej sprawie oczywistym pozostawało, że sporna działka nr [...] stanowiła, w momencie jej zabudowy przez skarżących, teren zieleni naturalnej - istniejąca zieleń łęgowa w pasie ochronnym jezior. Ówcześnie obowiązujący plan miejscowy z 2003 r. dopuszczał możliwość grodzenia tego terenu, ale bez prawa "wznoszenia obiektów budowlanych". Skarżący błędnie odczytali z tego sformułowania możliwość zabudowy, która nie wznosi się nad przyległy teren. Użyte przez lokalnego prawodawcę wyrażenie "zakaz wznoszenia obiektów budowlanych" nie mogło być interpretowane w oderwaniu od podstawowego przeznaczenia terenu, obejmującego zieleń naturalną w pasie ochronnym jeziora, jak i rozumienia pojęcia obiektów budowlanych, które - jak wyjaśniono powyżej - jest bardzo szerokie i nie ogranicza się tylko do obiektów kubaturowych. Z zawartego w planie miejscowym opisu tego terenu oraz wyszczególnionych w nim dopuszczonych sposobów zagospodarowania przez urządzenie plaży czy realizację pomostu, wnioskować należy, że intencją lokalnego prawodawcy było zakazanie jakiejkolwiek zabudowy tego terenu, prócz wyraźnie dopuszczonej. Sąd I instancji stwierdził ponadto, że skarżący nabyli od Gminy Stawiguda jedynie udział w działce nr [...] na prawie współwłasności, bez wyodrębnienia tego udziału. Nie dysponowali więc wyłącznym prawem do konkretnej części tej działki. Organy nadzoru budowlanego niezasadnie pominęły tę okoliczność dla wykazania dopuszczenia się przez skarżących naruszenia prawa, jak również pominęły ocenę przepisów planu z 2003 r. w kontekście zgłaszanych przez strony twierdzeń. W ocenie WSA, uzyskanie stanu zgodnego z prawem wymagało przede wszystkim ustalenia - co też uczyniły organy orzekające - czy ogrodzenie, chodnik, murki oporowe, kompostownik z bloczków betonowych są zgodne z miejscowym planem obowiązującym w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego. Tylko jeżeli nie można stanowczo wykluczyć, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów we wskazanym zakresie, należało inwestorowi umożliwić zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Jeżeli organ dysponuje danymi wskazującymi, że zabudowa jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to legalizacja nie jest możliwa. Wówczas organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę wykonanych robót budowlanych, stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. W skardze kasacyjnej z dnia 24 marca 2016 r. Z. Z. (dalej skarżący) zaskarżył wyrok z 28 stycznia 2016 r. w całości zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie: I. Prawa materialnego, tj.: 1) art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud., przez uznanie, że organ był zobligowany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektów budowlanych, 2) art. 4 pr.bud., przez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że skarżący mimo posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie mieli prawa zabudowy tej nieruchomości obiektami małej architektury, 3) art. 3 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 4 pr.bud., polegające na błędnym zakwalifikowaniu ogrodzenia, obrzeży rabatowych i alejki ogrodowej do urządzeń technicznych, związanych z budynkiem rekreacyjnym, podczas gdy stanowią one obiekt małej architektury, 4) art. 3 pkt 6 pr.bud., przez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że zwrot "wznoszenie obiektów" w każdej sytuacji jest tożsamy z budową obiektu, 5) art. 29 ust. 1 pkt 22 i 23 pr.bud., przez nieuwzględnienie, że obiekty małej architektury i ogrodzenia nie wymagają pozwolenia na budowę, 6) art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej u.p.z.p.), przez zakwestionowanie prawa do zagospodarowania terenu, do którego skarżący mają tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, II. Naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a, polegające na błędnym uznaniu, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dał podstaw do uchylenia decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r., 2) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a. polegające na pominięciu przez WSA naruszenia przez organy obu instancji obowiązku ponownego przeprowadzenia oględzin, aby ustalić właściwy stan faktyczny w sprawie, zweryfikować przedmiot postępowania i zastosować właściwą procedurę z art. 48 - 49, art. 49b lub art. 50-51 pr.bud., 3) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 9 k.p.a., polegające na pominięciu przez WSA zaniedbania przez organy obu instancji obowiązku informowania skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych na podstawie art. 200 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie okazała się uzasadniona. Rozpoznając sprawę w postępowaniu kasacyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., ograniczony jest do sformułowanych w złożonym środku odwoławczym podstaw, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., które wszakże w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. W art. 174 p.p.s.a. ustawodawca wskazał na dwojakiego rodzaju podstawy kasacyjne, a mianowicie naruszenie przepisów prawa materialnego oraz regulacji prawa procesowego. W skardze kasacyjnej z 24 marca 2016 r. podstawy zaskarżenia skonstruowane zostały na podstawie obu rodzajów podstaw, które nie okazały się jednak uzasadnione. Orzekając w niniejszej sprawie sąd I instancji podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji i przyjął je za własne, czyniąc je następnie podstawą rozważań prawnych. Sąd a quo zwracając uwagę na treść umowy zawartej pomiędzy skarżącym a Wójtem Gminy Stawiguda w formie aktu notarialnego z dnia 17 marca 2006 r. trafnie wywiódł, że skarżący byli jedynie współwłaścicielami działki nr [...] i nie mogli oni realizować prawa do jej zabudowy samodzielnie, bez zgody Gminy Stawiguda. Ustaleniu temu nie przeczy brzmienie § 4 powyższej umowy, w którym przewidziano m.in., że skarżący będą korzystać jedynie z części działki. Dokonany w ten sposób podział quo ad usum, nie prowadzi do zniesienia współwłasności i nie daje współwłaścicielom prawa do samodzielnego zarządzania rzeczą wspólną, tym bardziej gdy chodzi o czynności przekraczające zwykły zarząd, do których należy zabudowa wspólnej nieruchomości (szerzej zob. J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, Warszawa 2000, s. 141-142). Z tego względu, nieuzasadnionym było dopuszczenie zawnioskowanego w skardze kasacyjnej dowodu w postaci projektu podziału działki nr [...], który dla zewnętrznych stosunków prawnych dotyczących nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżących i Gminy Stawiguda, nie ma istotnego znaczenia. Dokonując kontroli decyzji z [...] października 2015 r., sąd I instancji w prawidłowy sposób dokonał wykładni postanowień planów miejscowych zarówno z 2003 r. jak i z 2007 r. Ustanowiony w planie z 2003 r. zakaz wznoszenia obiektów budowlanych obejmował zakaz sytuowania jakichkolwiek obiektów, o których stanowi art. 3 pkt 1 pr.bud., w tym cokołów betonowych stanowiących część ogrodzenia, murków oporowych oraz kompostownika z bloków betonowych na płycie betonowej. Przyjęciu odmiennej wykładni tego zakazu nie przeczy jego zestawienie z bardziej restrykcyjnymi postanowieniami miejscowego planu z 2007 r. Dla ustalenia treści planu z 2003 r. nie może odgrywać decydującego znaczenia brzmienie kolejnego aktu prawa miejscowego przyjętego dla tej samej nieruchomości. Oznacza to, że treść planu miejscowego z 2003 r. nie może być tłumaczona i uzasadniana planem uchwalonym cztery lata później. W ocenie sądu I instancji, chodnik z kostki brukowej przed tarasem o szerokości 75 cm, ogrodzenie z siatki z cokolikiem betonowym o wysokości 25 cm, oporowe murki wykonane z bloczków betonowych o wysokości 25 cm na fundamencie 20 cm oraz kompostownik z bloczków betonowych na płycie betonowej służą położonemu na sąsiedniej nieruchomości budynkowi i są z nim funkcjonalnie związane. Dokonując takiego ustalenia, sąd I instancji w prawidłowy sposób zaliczył wymienione obiekty budowlane do urządzeń budowlanych, które stosownie do art. 3 pkt 9 pr.bud., zapewniają możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Do wybudowania tych urządzeń niezbędnym pozostawało uzyskanie pozwolenia na budowę. Sąd I instancji trafnie zauważył w tym względzie, że w sprawie nie mógł znajdować zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 5 pr.bud., ponieważ działka nr [...] nie stanowiła w momencie jej zabudowy działki budowlanej. W świetle powyższego wywodu, za niezasadne uznać należało te zarzuty skargi kasacyjnej, które sprowadzały się do wykazania, że wyżej wymienione obiekty budowlane stanowią obiekty małej architektury. Istniejące powiązanie pomiędzy nimi a istniejącym budynkiem letniskowym przeczyło przyjęciu tego stanowiska. Za niezasadne należało także uznać sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić skutecznej podstawy do kwestionowania ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (wyrok NSA z 10 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 3993/13, lex nr 2036740, wyrok NSA z 03 lutego .2016 r., sygn. akt I OSK 1422/14, lex nr 2035971). W rozpoznawanej sprawie, zaskarżony wyrok został wydany na podstawie kompletnych akt administracyjnych w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie, w której zapadła zaskarżona decyzja ([...] października 2015 r.). Skarżący kasacyjnie zarzucając sądowi I instancji, że zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji nie wskazali dokładnie, które składniki tego materiału dowodowego przemawiały za przyjęciem takiego stanowiska. Jak stanowi o tym art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuty te powinny zostać uznane za zasadne wówczas, gdy wystąpienie uchybienia prawu procesowemu mogło mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Zwracając uwagę na nieprzeprowadzenie oględzin nieruchomości oraz na uchybienia w zakresie informowania o okolicznościach mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, skarżący kasacyjnie nie wykazali w jaki dokładnie sposób mogły one przełożyć się na treść poddanego sądowej kontroli rozstrzygnięcia. Zarówno organ II instancji w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2015 r., jak i sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnili, że stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości, a zatem przeprowadzenie ponownych oględzin nie mogłoby doprowadzić do podważenia przyjętych ustaleń. Stwierdzenie to nie zostało w skuteczny sposób podważone przez skarżącego. Z kolei formułując zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. skarżący nie wskazał dokładnie zakresu, w jakim organy administracji naruszyły obowiązek poinformowania go o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy oraz jakie podjęliby oni działania, gdyby o okolicznościach tych dowiedział się we właściwym czasie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.