II SA/Wa 100/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej Janusz Walawski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. J. na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uznania winnym zarzucanych przewinień dyscyplinarnych i wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany oddala skargę. Komendant Główny Policji, na podstawie art. 135n ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. J. od orzeczenia nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2013 r., którym organ uznał policjanta winnym popełnienia następujących przewinień dyscyplinarnych: 1. w okresie od [...] września do [...] października 2012 r. podczas legitymowania osób (...), nie dopełnił obowiązku służbowego polegającego na sprawdzeniu tych osób i ich dokumentów w Krajowym Systemie Informacyjnym Policji, czym naruszył dyscyplinę służbową określoną w art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji w zw. z § 83 pkt 2 decyzji nr 167 Komendanta Głównego Policji z dnia 19 marca 2008 r. w sprawie funkcjonowania zestawu centralnych zbiorów informacji tworzących Krajowy System Informacyjny Policji; 2. w okresie od [...] września do [...] października 2012 r. podczas legitymowania osób (...) nie dopełnił obowiązku służbowego w ten sposób, że bezzasadnie odstąpił od udokumentowania w notatniku służbowym czynności sprawdzenia osób legitymowanych i ich dokumentów w Krajowym Systemie Informacyjnym Policji, czym naruszył dyscyplinę służbową określoną w art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji w zw. z § 4 pkt 1 i pkt 2 ppkt 2 lit. a) wytycznych nr 2 Komendanta Głównego Policji z dnia 26 czerwca 2007 r. w sprawie ewidencjonowania, wypełniania oraz przechowywania notatników służbowych; 3. w okresie od [...] września do [...] października 2012 r. będąc zobowiązany do dokumentowania wykonanych czynności służbowych w notatniku służbowym, wykonał tę czynność nieprawidłowo w ten sposób, że podczas legitymowania S. G. oraz M. D. niezgodnie ze stanem faktycznym dokonał wpisu w notatniku dotyczącego sprawdzenia wymienionych osób i ich dokumentów w Krajowym Systemie Informacyjnym Policji, gdy w rzeczywistości od czynności sprawdzenia odstąpił, czym naruszył dyscyplinę służbową określoną w art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji, w dniu [...] czerwca 2013 r. wydał orzeczenie nr [...], którym utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. Wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1967/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie dyscyplinarne Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2013 r. jednak Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od ww. wyroku, wyrokiem z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1134/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podał, że podstawowy problem prawny w niniejszej sprawie dotyczy tego czy w sprawie znajdowała zastosowanie obowiązująca w chwili popełnienia przez M. J. zarzucanych przewinień dyscyplinarnych decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2008r. nr. [...], czy też powinna zostać zastosowana decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2013r. nr. [...], która obowiązywała w dacie wydawania orzeczenia dyscyplinarnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jak wynika z art. 132 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji, policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów. Powołana norma wymienia zawinienie jako warunek uznania określonego zachowania za naruszające dyscyplinę służbową. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że pojęcie winy zostało wypracowane na gruncie prawa karnego, którego reguły powinny być uwzględniane przy ocenie jakie prawo stosować. Zgodnie z art. 1 § 1 KK odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto popełnia czyn zabroniony pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Nadto postępowanie dyscyplinarne uregulowane w rozdziale 10 ustawy o Policji opiera się na zasadach wypracowanych w KPK. Przepis art. 135p ust. 1 ustawy o Policji wprost odsyła do niektórych przepisów KPK, stanowiąc, że w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych. W postępowaniu dyscyplinarnym do świadków nie stosuje się również art. 184 Kodeksu postępowania karnego. Ustawa o Policji odsyła też w art. 141a do wymienionych w nim przepisów Kodeksu karnego, co również uzasadnia pogląd o konieczności rozstrzygania pojawiających się wątpliwości z uwzględnieniem materialnych regulacji prawnych obowiązujących w prawie karnym. Naczelny Sąd Administracyjny kilkakrotnie wyrażał pogląd, że sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej policjanta nie jest sprawą administracyjną załatwianą w formie decyzji administracyjnej. Z uwagi na przedmiot postępowania dyscyplinarnego jak i zawartą w ustawie z 1990 r. o Policji regulację szczególną - art. 135 (p), do postępowania dyscyplinarnego policjantów nie stosuje się przepisów K.p.a. ( por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013r. I OSK 1155/12 LEX nr 1298297, wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2006r. I OSK 472/06 LEX nr. 290653 ). Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się ze skarżącym kasacyjnie, że decyzja Komendanta Głównego Policji nr [...] w § 71 ust. 2 zawiera zbliżone uregulowanie do wynikającego z § 82 ust. 2 decyzji nr 167, co oznacza że nawet przy zaakceptowaniu stanowiska Sądu I instancji co do tego, że w sprawie winna znaleźć zastosowanie decyzja nr [...] pozwalało temu Sądowi na dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia, a nie jego uchylanie z uwagi na naruszenie niewiadomych przepisów postępowania. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w myśl art. 134h ust. 1 ustawy o Policji wymierzona kara powinna być współmierna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia, w szczególności powinna uwzględniać okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki, w tym następstwa dla służby, rodzaj i stopień naruszenia ciążących na obwinionym obowiązków, pobudki działania, zachowanie obwinionego przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego i po jego popełnieniu oraz dotychczasowy przebieg służby. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na konieczność stosowania się przez organ do ustawowych dyrektyw wymiaru kary, wymienionych w cytowanym wyżej art. 134h ustawy o Policji ( por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2013r. sygn. akt I OSK 709/13 LEX 1574682 ). W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd zgodnie z którym, na wymierzenie kary dyscyplinarnej funkcjonariuszowi Policji przede wszystkim ma wpływ waga czynu i stopień winy, zaś dobór kary adekwatnej do przewinienia dyscyplinarnego należy do sfery uznania organów dyscyplinarnych, gdyż ustawodawca nie określił, jakiemu przewinieniu odpowiada każda z sankcji wymienionych w art. 134 ustawy z 1990 r. o Policji. Sądowa kontrola orzeczenia dyscyplinarnego w części dotyczącej kary sprowadza się wyłącznie do oceny, czy organy przestrzegały reguł procedowania, w tym ustawowych dyrektyw wymiaru kar. Sąd nie może natomiast ingerować w uprawnienia zastrzeżone wyłącznie dla organu prowadzącego postępowanie dyscyplinarne i oceniać celowości czy słuszności zastosowanych przezeń sankcji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym orzeczeniu dyscyplinarnym organ odwoławczy rozważył zachowanie funkcjonariusza po popełnieniu przypisanych mu czynów (przyznanie się do części z nich, wyrażenie żalu i zaprezentowanie krytycznej oceny swego zachowania), pomimo to uznał że w kontekście pobudek jakimi kierował się policjant wymierzenie mu najłagodniejszej z kar dyscyplinarnych jest celowe, zatem przedstawiona ocena wymiaru kary nie jest dowolna i znajduje uzasadnienie w okolicznościach sprawy. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 22 marca 2016 r. wpłynęło pismo procesowe skarżącego, nazwane "Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego", w którym podał, że wnosi skargę na decyzję – orzeczenie nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymujące w mocy orzeczenie nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie uznania go winnym zarzucanych mu przewinień dyscyplinarnych i wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany. Skarżący zarzucił, ze zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa i wniósł o jej uchylenie i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Pełnomocnik na rozprawie w dniu 23 marca 2016 r. złożył pismo procesowe, w którym odniósł się do kwestii poruszonych przez Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpoznać sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę (art. 183 powołanej ustawy) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 ustawy (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 518). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo). Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. W konsekwencji należy uznać, iż związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 powołanej ustawy, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Wobec powyższego stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając niniejszą sprawę, mając na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1134/14, należy wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu jest orzeczenie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2013 r. Zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów zostały uregulowane w rozdziale 10 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.). Zgodnie z art. art. 132 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 2 i 3 powołanej ustawy, policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. 2. Naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów. 3. Naruszeniem dyscypliny służbowej jest w szczególności: 2) zaniechanie czynności służbowej albo wykonanie jej w sposób nieprawidłowy; 3) niedopełnienie obowiązków służbowych albo przekroczenie uprawnień określonych w przepisach prawa. W tym miejscu wskazać należy, że szczególna rola społeczna Policji i jej zhierarchizowana struktura oraz podporządkowanie wymagają dla jej skutecznego i prawidłowego działania przestrzegania przez funkcjonariuszy, poza normami prawa powszechnie obowiązującego karnego, także innych przepisów oraz zasad określonych w przepisach wewnętrznych. Komendant Główny Policji, na podstawie § 4 ust. 2 i 5 w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 września 2007 r. w sprawie przetwarzania przez Policję informacji o osobach (Dz. U. Nr 170, poz. 1203), w dniu [...] marca 2008 r. wydał decyzję nr [...] w sprawie funkcjonowania zestawu centralnych zbiorów informacji tworzących Krajowy System Informacyjny Policji. Decyzja ta utraciła moc na podstawie § 100 decyzji nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania Krajowego Systemu Informacyjnego Policji, która została wydana na podstawie § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 grudnia 2012 r. w sprawie przetwarzania informacji przez Policji (Dz. U. z 2013 r. poz. 8). Decyzja ta weszła w życie z dniem jej podpisania z wyjątkiem załącznika nr 38 (...). Jak wynika z akt sprawy Komendant [...] Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącemu, któremu zarzucono popełnienie trzech przewinień dyscyplinarnych opisanych w postanowieniu, a następnie powtórzonych w komparycji orzeczenia z dnia [...] maja 2013 r. Organ pierwszej instancji uznał skarżącego winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego określonego w art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji w zw. z § 82 pkt 2 decyzji nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2008 r. Zgodnie z tym przepisem, policjant lub pracownik Policji dokonując sprawdzenia przez System Poszukiwawczy Policji (SPP) podaje w szczególności: 1) cel sprawdzenia; 2) znak sprawy; 3) kryteria sprawdzenia. 2. Policjant lub pracownik Policji może dokonać sprawdzenia: 1) osoby; 2) pojazdu; 3) dokumentu; 4) rzeczy (przedmiotu). 3. Policjant lub pracownik Policji może dokonać sprawdzenia zaawansowanego przez ekrany dedykowane do systemów pozapolicyjnych. 4. W wyniku sprawdzenia, o którym mowa w ust. 1, uzyskuje się całość informacji zgromadzonych w KSIP, z wyjątkiem informacji rejestracji operacyjnych. W tym miejscu podać należy, że w dniu wydania zaskarżonego orzeczenia obowiązywała już decyzja nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2013, a jej § 71 ust. 2 stanowił, że sprawdzenie, o którym mowa w ust. 1, obejmuje osobę legitymowaną lub kontrolowaną oraz posiadane dokumenty stwierdzającej jej tożsamość. W przypadku kontroli pojazdu sprawdzenie w zbiorach KSIP informacji o czynnych rejestracjach dotyczących sprawdzanej osoby, rzeczy lub pojazdu obejmuje w szczególności: 1. numer rejestracyjny pojazdu; 2. numer identyfikacyjny pojazdu (VIN); 3. osobę kierującą pojazdem oraz jej uprawnienia do prowadzenia pojazdów; 4. dowód rejestracyjny pojazdu; 5. w przypadkach uzasadnionych podejrzeniem popełnienia przestępstwa także inne osoby lub rzeczy znajdujące się w kontrolowanym pojeździe, w tym indywidualny numer identyfikacyjny w przypadku telefonu komórkowego, w szczególności jeżeli nie można ustalić lub zachodzą uzasadnione wątpliwości co do tożsamości osób. Z analizy powyżej przytoczonych przepisów wynika, że w obu przypadkach określają one obowiązki związane ze sprawdzaniem osób, dokumentów, pojazdów i rzeczy (przedmiotów) przy wykorzystaniu dostępnych środków technicznych. Komendant Główny Policji w dniu 26 czerwca 2007 r. wydał wytyczne nr 2 w sprawie zasad ewidencjonowania, wypełniania oraz przechowywania notatników służbowych. Zgodnie z § 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit a) wytycznych, w notatniku służbowym policjant dokumentuje czynności służbowe, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz inne niezbędne informacje, dotyczące przebiegu służby. Zapisy w notatniku służbowym dotyczą wykonywania czynności służbowych, a w szczególności legitymowania osób, ze wskazaniem podstawy faktycznej. W ocenie Sądu, skarżący naruszył dyscyplinę służbową w zakresie określonym w postanowieniu o przedstawieniu zarzutów i za to został ukarany karą dyscyplinarną nagany. Oceny tej nie może zmienić fakt, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i Komendant Główny Policji w podstawie prawnej zaskarżonego orzeczenia w zakresie zarzutu pierwszego powołały nieobowiązujący przepis. Okoliczność ta nie mogła mieć bowiem wpływu na ocenę zachowania skarżącego podczas wykonywania obowiązków służbowych, a w szczególności ich niedopełnienia. Zachowanie skarżącego wyczerpywało bowiem również przesłanki opisane w § 71 ust. 2 decyzji nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2013 r. Jednocześnie pokreślić należy, że wszczęcie postępowania i przedstawienie zarzutów nastąpiło w dniu 30 stycznia 2013 r., tzn. że obowiązywała wówczas decyzja nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2008 r. i na podstawie jej przepisów sformułowano zarzuty. Sąd nie podziela stanowiska pełnomocnika skarżącego zawartego w piśmie procesowym z dnia 21 marca 2016 r., że organy Policji dopuściły się naruszenia prawa materialnego, tj. § 71 decyzji nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2013 r. i orzekały na podstawie stanu prawnego już nieobowiązującego. Utrata mocy obowiązującej przepisów, a właściwie ich zmiana, co miało miejsce w niniejszej sprawie, nie spowodowało, że czyny, za które skarżący został ukarany, przestały być przewinieniami dyscyplinarnymi. Zmianie uległ jedynie ich opis w powyżej określonej decyzji. Zdaniem Sądu, organy Policji na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego prawidłowo uznały, że skarżący popełnił przypisane mu przewinienia dyscyplinarne, za które został ukarany karą dyscyplinarną nagany, a która, w ocenie Sądu, nie jest karą dowolną i znajduje uzasadnieni w okolicznościach sprawy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, z oczywistych względów nie mogły one zostać uwzględnione, bowiem art. 135p ust. 1 ustawy o Policji odsyła do przepisów KPK, a nie Kpa. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.