II SA/Ol 73/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako Kolegium) z dnia "[...]", które powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dy.U.2016, poy. 23 j.t. - dalej jako k.p.a.) i art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2015, poz. 114 – dalej jako u.ś.r) - po rozpatrzeniu odwołania R. M. od decyzji Nr "[...]" wydanej z upoważnienia Burmistrza "[...]" przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" z dnia "[...]" (dalej jako Burmistrz, organ I instancji) odmawiającej przyznania odwołującemu się specjalnego zasiłki opiekuńczego na J. G. - utrzymało w całości w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania. Decyzja zapadła na tle poniższego stanu faktycznego i prawnego. W dniu 27 sierpnia 2015 r. R. M. wystąpił do Burmistrza z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad babcią J. G. Decyzją z dnia ‘[...]" Burmistrz odmówił świadczenia w formie rzeczonego zasiłku. Powołując się na uregulowania art. 128, art. 129 i art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U.2015, poz. 2082 j.t. – dalej jako k.r.o.) podał, że obowiązek alimentacyjny należy rozumieć jako konieczność, przymus, który obciąża osoby zobowiązane, nie gwarantując w zamian wynagrodzenia, rekompensaty. Nadmienił, że w od 30 września 2013 r. do 24 sierpnia 2015 r. J. G. była objęta usługami opiekuńczymi po 8 godzin tygodniowo. W toku postępowania ustalono, że J. G. orzeczeniem Komisji Lekarskiej Do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" została zaliczona do pierwszej grupy inwalidów. Z kolei jej synowie C. G. i K. G. złożyli oświadczenia, że nie mają możliwości sprawowania opieki nad matką. Natomiast I. G. – córka wymagającej opieki, ma ustalony od 30 listopada 2011 r. umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe ( orzeczenie z dnia "[...]"). Aktualnie ma ustalone prawo do emerytury. Legitymuje się notarialnym upoważnieniem do reprezentowania matki we wszelkiego rodzaju sprawach cywilnych oraz sądowo-administracyjnych. Od 24 sierpnia 2015 r. J. G. zamieszkuje u niej. Organ I instancji powołując się na wywiad środowiskowy z 29 września 2015 r. podał, że R. M. odmówił określenia odnośnie rodzaju czynności, jakie regularnie składają się na opiekę sprawowaną nad babcią J. G. Mając na uwadze ustalony powyżej stan faktyczny Burmistrz uznał, że obowiązek alimentacyjny względem J. G. w pierwszej kolejności obciąża jej dzieci, które nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a zatem nie mogą powoływać się na okoliczności, które w sposób obiektywny wyłączają możliwość sprawowania przez nie opieki na matką. Zatem w ocenie organu I instancji dzieci J. G. są w stanie sprawować opiekę, którą faktycznie sprawuje I. G. Ta też okoliczność, jak również odmowa podania przez R. M. zakresu sprawowanej opieki, były podstawami odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu R. M. zakwestionował ocenę stanu faktycznego dokonaną przez organ I instancji oraz możliwość sprawowania opieki przez jego schorowaną matkę. Skarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji, że stosownie do art. 132 k.r.o. dzieci niepełnosprawnej J. G. są zobowiązane w pierwszej kolejności do sprawowania nad nią opieki i co ważniejsze takowej powinności są w stanie zadośćuczynić. Kolegium powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne podało, że wskazywane przez dzieci J. G. okoliczności nie są tymi, które w sposób obiektywny wyłączają możliwość realizacji obowiązku alimentacyjnego wobec matki, gdyż za takowe nie można uznać trudnej sytuacji majątkowej, względnie konieczność udzielenia wsparcia swoim dzieciom. Kolegium dodało, że obowiązek alimentacyjny przejawia się nie tylko w wykonywaniu osobistej opieki, lecz również może być realizowany w formie zapewnienia środków pozwalających na zabezpieczenie takiej opieki. Nadmieniło, że skoro R. M. jest zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności, gdyż wyręcza dzieci J. G. w realizacji obowiązku zapewnienia jej stałej opieki, to są one zobowiązane do wynagrodzenia tego poświęcenia. Zatem w analizowanej sprawie dzieci J. G. nie muszą rezygnować z pracy. Nadto nadal ciąży na nich obowiązek zapewnienia matce opieki osobiście lub w formie środków, które pozwolą tą opiekę zabezpieczyć. W ocenie Kolegium nieusprawiedliwione byłoby, żeby Państwo wynagradzało osoby, które dobrowolnie zajmują się niepełnosprawnym członkiem rodziny, pomimo, że prawnie nie są do tego w konkretnym stanie faktycznym zobowiązane w pierwszej kolejności, zaś osoby zobowiązane do sprawowania takiej opieki w rzeczywistości jej nie sprawują i nie ponoszą kosztów z nią związanych. W skardze I. G. - jako pełnomocnik J. G. - wniosła o przyznanie jej synowi R. M. specjalnego zasiłki opiekuńczego z tytułu opieki nad jego babcią. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie podając, że I. G. nie jest stroną przedmiotowego postępowania, ani też nie przedłożyła pełnomocnictwa wnioskodawcy, które mogłoby wskazywać, że działa z jego upoważnienia w tej sprawie. W wykonaniu zarządzenia Sądu z 25 stycznia 2016 r. R. M. przedłożył 10 lutego 2016 r. pełnomocnictwo udzielone I. G. do reprezentowania go w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie dodał, że popiera skargę wniesioną uprzednio przez jego matkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu oraz na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie tylko zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25 września 2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Kolegium Sąd nie stwierdził przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z "[...]", którą odmówiono przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnosprawną babcią, wymagającą stałej opieki. Powodem odmowy było uznanie, że na skarżącym nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec babci, gdyż jej dzieci mogą się babcią skarżącego opiekować. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114 j.t. - dalej jako u.ś.r.). W myśl tego przepisu, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1/ nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Warunkiem przyznania tego zasiłku jest również spełnienie kryterium dochodowego, gdyż zgodnie z ust. 2 art. 16a, świadczenie to przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że ustawowe kryterium dochodowe zostało spełnione przez skarżącego. Nie jest też kwestionowany warunek posiadania przez osobę wymagającą opieki (babcię skarżącego) orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów – art. 3 pkt 21 lit d u.ś.). Ponadto, Kolegium nie zakwestionowało faktu sprawowania przez skarżącego stałej opieki nad babcią. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest natomiast to, czy skarżący jest osobą, na której względem niepełnosprawnej babci (wdowy), spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów k.r.o. Zaznaczyć należy, że art. 16a ust. 1 i u.ś.r., przez odesłanie do przepisów ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Z woli ustawodawcy, nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja z zatrudnienia dla jej sprawowania, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna, a osobą niepełnosprawną, wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei zgodnie z 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 k.r.o.). Zasadą jest również, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Z art. 617 § 1 Kodeksu wynika, że krewnymi w linii prostej są zstępni (syn, córka, wnuk, prawnuk) oraz wstępni (rodzice, dziadkowie, pradziadkowie). W tym miejscu wypada odwołać się do uwag zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2012 r., (I OSK 198/12,ONSAiWSA 2013, Nr 4, poz. 69), odnoszących się wprawdzie wprost do instytucji świadczenia pielęgnacyjnego (art.17 u.ś.r.) w kształcie obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r., ale z uwagi na "powinowactwo" tego świadczenia z analizowanym tu specjalnym zasiłkiem opiekuńczym, w pełni aktualnych i adekwatnych także do okoliczności niniejszej sprawy. Otóż, w przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyszedł od podkreślenia, w ślad za Trybunałem Konstytucyjnym (zob. wyrok TK z 15 listopada 2006 r., P 23/05, OTK-A 2006 r. Nr 10, poz. 151), że prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne (tu odpowiednio: specjalny zasiłek opiekuńczy - uw. Sądu) wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w 128 k.r.o., który sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania (niekiedy także środków wychowania) i obciąża krewnych w linii prostej (zstępnych i wstępnych) oraz rodzeństwo. W nawiązaniu do dalszych rozważań zawartych w przywołanym wyroku NSA o sygn. I OSK 198/12 zwrócić należy uwagę na charakterystyczne przenikanie się nawzajem obu instytucji - świadczenia pomocowego (tekst jedn.: świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego) z jednej strony oraz obowiązku alimentacyjnego z drugiej - co stanowi argument przemawiający za traktowaniem ich w sposób jednolity. Obowiązek alimentacyjny może bowiem polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach. W sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji wybiera ten ostatni sposób wspomagania potrzebującej osoby mu bliskiej, polegający na rezygnacji z zatrudnienia po to, by osobistym staraniem wspierać tę osobę, z pomocą przychodzi mu Państwo. Osoba zobowiązana do alimentacji otrzymuje w zaistniałej sytuacji pomoc polegającą na przyznaniu jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Świadczenie to jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę. Jest to bowiem określona przepisami kwota pieniężna, z którą wiąże się również opłacanie przez Państwo (właściwą jednostkę samorządu terytorialnego) składek emerytalno-rentowych. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że pomoc świadczona w taki sposób przez Państwo jest przeznaczona dla konkretnych przypadków, to jest dla osób, które obciąża obowiązek alimentacyjny. Zaakcentować należy, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków. Obowiązek alimentacyjny osoby zobowiązanej w dalszej kolejności powstaje dopiero przy spełnieniu się określonych prawem przesłanek i jest to wówczas jej własny obowiązek (a nie cudzy przez nią wypełniany). Z przytoczonych regulacji wynika, że uzyskanie uprawnienia do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego przez dalszą osobę (np. wnuka) - w stosunku bliskości względem osoby wymagającej opieki - możliwe jest w sytuacji, gdy brak jest osoby zobowiązanej w bliższej kolejności do alimentacji (np. dzieci), to jest, gdy takiej osoby w ogóle nie ma lub gdy osoba taka nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/SZ 1035/13, dostępny w: internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia. nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Specjalny zasiłek opiekuńczy nie jest bowiem skierowany do kogokolwiek z rodziny, krewnych czy osób zaprzyjaźnionych z osobą wymagającą opieki, w zależności od tego, kto tej opieki się podejmie. Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej wyżej kategorii osób. O ile przy tym - z uwagi na konstytucyjne zasady równości czy sprawiedliwości społecznej - może okazać się celowym, w danym stanie faktycznym, przyjęcie, że uprawnionym do otrzymania omawianego świadczenia jest jeszcze inna, niż wymienione expressis verbis w ustawie, kategoria członków szeroko rozumianej rodziny (vide: wyrok TK z 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008 r. Nr 6, poz. 107), o tyle nie ma takiego uzasadnienia w stosunku do zmiany porządku kolejności nabywania obowiązku alimentacyjnego przez krewnych osoby uprawnionej do pomocy. To nie rodzina bowiem decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pomocowe (świadczenie pielęgnacyjne albo specjalny zasiłek opiekuńczy), a decyduje o tym przepis prawa (por. wyrok NSA z 18 lipca 2012 r., I OSK 198/12,ONSAiWSA 2013, Nr 4, poz. 69). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący jest wnukiem wymagającej opieki J. G., która ma jeszcze troje dzieci (córkę i dwóch synów), a więc osoby zobowiązane w bliższej, niż skarżący, kolejności w rozumieniu art. 132 k.r.o. do spełnienia obowiązku alimentacyjnego (w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym – art. 129 § 2 k.r.o.). Jak wynika ze złożonych przez te osoby pisemnych oświadczeń, nie sprawują oni opieki nad matką J. G.. Jednakże I. G., jak również C. G. pobierają świadczenia emerytalne, najprawdopodobniej również K. G. (został wyłączony z ewidencji osób bezrobotnych z powodu osiągnięcia wieku emerytalnego). Z ustalonego, niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika zatem, że dzieci J. G. mogą sprawować nad nią opiekę. Nie mogą powoływać się na ich stan majątkowy (jak to wynika ze złożonych oświadczeń), gdyż dysponują stałym zabezpieczeniem emerytalnym. Odmienne założenie, tj., przyjęcie że osoby ze stałym źródłem dochodu, zobowiązane w pierwszej kolejności do alimentacji, nie są w stanie uczynić zadość obowiązkowi alimentacyjnemu w rozumieniu art. 132 k.r.o. - byłoby co najmniej nieracjonalne. Zatem nie są to tego rodzaju okoliczności, iżby zwalniały z ciążącego na dzieciach względem matki obowiązku alimentacyjnego i w konsekwencji, aby powodowały przejście tego obowiązku na wnioskodawcę jako wnuka. Skoro zatem obowiązek alimentacyjny względem J. G. ciąży na jej dzieciach, jako osobach zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, to z treści art. 132 k.r.o. jasno wynika, że obowiązek ten - wymagany w świetle art. 16a ust. 1 u.ś.r. - ciążyłby na wnioskodawcy, który jako wnuk (krewny w drugim stopniu) jest zobowiązany do alimentacji względem babci, dopiero w następnej kolejności (art. 129 § 1 in fine k.r.o.). Już ta okoliczność ma wpływ na kwestię przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia, bez względu na ziszczenie się (bądź nie) pozostałych przesłanek. W tym też kontekście nie ma większego znaczenia w aspekcie przesłanek z art. 16a u.ś.r, czy R. M. sprawuje nad J. G. opiekę w rozumieniu przywołanego przepisu - choć materiał dowodowy sprawy tego raczej nie potwierdza jako, że sam zainteresowany nie zindywidualizował rodzaju czynności wykonywanych w ramach opieki nad wymagającą opieki – skoro w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie przeszedł obowiązek alimentacyjny względem J. G. Słusznie tez przyjął organ I instancji, że obowiązek ów, a w tym w zakresie utrzymania higieny jest realizowany przez córkę I. G. Wobec powyższego, zasadnie stwierdzono, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie została spełniona przesłanka istnienia obowiązku alimentacyjnego skarżącego wobec jego babci. Zatem z uwagi na brak spełnienia przez skarżącego przesłanki wskazanej w art. 16a ust. 1 u.ś.r. zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.