II SA/Sz 1035/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie Barbary Rzuchowskiej sprawy ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...], wydaną z upoważnienia Burmistrza, Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając na podstawie art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), odmówił wnioskodawczyni I. W. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad babcią A. W. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że z dokumentów złożonych w sprawie wynika, iż I. W. nigdy nie pracowała, uczy się w trybie zaocznym, wychowuje trzyletniego syna oraz opiekuje się niepełnosprawną babcią. W tej sytuacji organ uznał, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad babcią legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Od powyższej decyzji I. W. wniosła odwołanie wskazując, że decyzja jest dla niej krzywdząca. Podniosła też, że babcia wymaga całodobowej opieki i dlatego nie może starać się o zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż babcia wnioskodawczyni A. W. od [..] r. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - na stałe. Na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia [...] r. ustalono, że mieszka ona z wnioskodawczynią i jej synem, z którymi nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego. Utrzymuje się z renty. I. W. opiekuje się babcią, zapewniając jej całodobową opiekę. Wnioskodawczyni utrzymuje się z synem z dodatku wypłacanego przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie na kontynuowanie nauki oraz z zasiłku rodzinnego przyznanego na dziecko. Otrzymywała również świadczenie pielęgnacyjne na babcię. W 2011 r. przeciętny miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wynosił [...] zł i nie przekraczał kryterium dochodowego, od którego ustawa o świadczeniach rodzinnych uzależnia przyznanie świadczenia. Cytując treść art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych Kolegium wskazało, że do specjalnego zasiłku opiekuńczego uprawnione są osoby obciążone - zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym - obowiązkiem alimentacyjnym. Zalicza się do nich krewnych w linii prostej, czyli wstępnych i zstępnych oraz rodzeństwo. Wnioskodawczyni spełnia dyspozycję ww. przepisu jako zstępna II stopnia. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie istotą problemu nie jest okoliczność związana z kręgiem osób, którym świadczenie przysługuje, ale z brakiem wypełnienia przez wnioskodawczynię dalszej części ww. przepisu. Zgodnie bowiem z wymaganiami art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych opiekun osoby niepełnosprawnej może nabyć uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego, jeżeli zrezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą, która tej opieki wymaga. Taki wymóg powoduje, że nie wystarczy, tak jak przy świadczeniu pielęgnacyjnym, że opiekun nie podejmuje zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej. Wnioskodawczyni jest natomiast osobą niepracującą. W związku z niepełnosprawnością babci w stopniu znacznym, datującą się od [...] r. i koniecznością sprawowania opieki nie musiała zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Tym samym, zdaniem Kolegium, nie została spełniona przesłanka ustawowa pozwalająca na przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. I. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. Podobnie jak w odwołaniu, podała, że babcia "od zawsze" potrzebuje opieki, a jej stan zdrowia pogarsza się z każdym dniem. W związku z tym, dopóki babcia żyje, nie będzie w stanie podjąć zatrudnienia. Dlatego nie spełnia wymogów wynikających z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej B. R. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji, zarzucając organom naruszenie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegające na niewłaściwej jego wykładni oraz naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie dołączenia do akt sprawy decyzji potwierdzającej poprzednie prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola dokonana według kryterium zgodności z prawem i wobec niezwiązania zarzutami skargi, dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie z przyczyn powołanych przez skarżącą. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej: "u.ś.r.", obowiązujący od dnia 1 stycznia 2013 r., na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). Przepisy te wprowadziły do polskiego systemu prawnego nowy rodzaj świadczenia – specjalny zasiłek opiekuńczy. To nowe świadczenie, uzupełniające katalog świadczeń opiekuńczych, w istotnej mierze nawiązuje do konstrukcji świadczenia pielęgnacyjnego w jego wcześniejszym kształcie, obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r., tj. do nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą. W świetle treści art. 16a przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnione zostało od spełnienia następujących przesłanek: 1) osoba ubiegająca się o zasiłek w związku ze sprawowaniem opieki nad daną osobą faktycznie tę opiekę sprawuje; 2) na osobie ubiegającej się o zasiłek ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529), 3) osoba ubiegająca się o zasiłek rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą opieki; 4) osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji; 5) łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty tzw. kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 2 u.ś.r., przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych, wyliczonych w art. 16a ust. 8 u.ś.r. W niniejszej sprawie organy, rozpoznając wniosek skarżącej z dnia 7 czerwca 2013 r., uznały zgodnie, że brak jest podstawy do przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego związku z opieką nad babcią, gdyż wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z art. 16a ust. 1 u.ś.r. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie, dokonując wykładni 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, błędnie przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego, inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego - art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które faktycznie i dosłownie zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi bowiem do dyskryminującego zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w niezrozumiały sposób potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego, na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni, podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, przez to, że powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki. Należy nadto podkreślić, że byłoby nieracjonalne wymaganie od osoby sprawującej opiekę, aby przed złożeniem wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego podjęła pracę, a następnie z niej zrezygnowała i tym sposobem skutecznie uzyskała prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a takie właśnie działanie sugeruje organ dokonując literalnej wykładni art. 16a ustawy. Stanowisko to jest nie do pogodzenia z założeniem racjonalności ustawodawcy. Poza tym powodowałoby jednocześnie, że nawet w przypadku osób, które dokonały "rezygnacji z zatrudnienia", specjalny zasiłek pielęgnacyjny stałby się świadczeniem przyznawanym, co do zasady, jednokrotnie. Ponadto, w ocenie Sądu, osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., do których zalicza się skarżącą, mają prawo oczekiwać po zmianie stanu prawnego, przy niezmienionym stanie faktycznym, ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji ustawy) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest taka sama i polega na finansowej rekompensacie rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem. Należy też wskazać, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym ugruntowane było stanowisko dopuszczające możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie bezrobotnej, jeśli oczywiście zachodził wyraźny i bezpośredni związek czasowy między rezygnacją z możliwości podjęcia zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą (zob. wyroki NSA z dnia 24 października 2008r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1758/07 i z dnia 7 lipca 2011r., w sprawie o sygn. akt I OSK 437/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela pogląd wyrażony w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, zgodnie z którym osoby, które w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (tj. przed 1 stycznia 2013 r.) nie podejmowały zatrudnienia lub zrezygnowały z zatrudnienia czy możliwości podjęcia zatrudnienia za pośrednictwem urzędu pracy i przyznano im świadczenie pielęgnacyjne, nabyły prawo do przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Analiza akt sprawy wskazuje, że uszło uwadze organów i nie zbadały one, czy został spełniony warunek określony w punkcie 2, tj. że na skarżącej ciążył względem babci obowiązek alimentacyjny w rozumieniu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W myśl art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny, tj. obowiązek dostarczania środków utrzymania, obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 K.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 K.r.o.). Zgodnie z art. 132 K.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach. W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że skarżąca jest wnuczką wymagającej opieki A. W. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] r. wynika natomiast, że A. W. ma jeszcze dzieci - synów i córki, a więc osoby zobowiązane w bliższej niż skarżąca kolejności, w rozumieniu art. 132 K.r.o., do spełnienia obowiązku alimentacyjnego (w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym – art. 129 § 2 K.r.o.). Podkreślić trzeba, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków. W świetle powyższego uprawnienie do otrzymywania specjalnego zasiłku opiekuńczego dalsza osoba – w stosunku bliskości względem osoby wymagającej opieki – uzyska dopiero w sytuacji, gdy brak będzie osoby zobowiązanej w bliższej kolejności do alimentacji, tj. gdy takiej osoby nie będzie albo gdy osoba taka nie będzie w stanie sprawować opieki nad potrzebującym. Skoro zatem obowiązek alimentacyjny względem A. W. ciąży na jej dzieciach, jako osobach zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, to z treści art. 132 K.r.o. jasno wynika, że obowiązek ten – wymagany w świetle art. 16a ust. 1 u.ś.r. – ciążyłby na wnioskodawczyni, która jako wnuczka (krewna w drugim stopniu) jest zobowiązana do alimentacji względem babci dopiero w następnej kolejności (art. 129 § 1 k.r.o.). Obowiązkiem organów administracji rozpoznających wniosek skarżącej było zatem ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, czy osoby zobowiązane wobec A. W. do alimentacji w pierwszym stopniu są w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką. Tymczasem z wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego w sprawie wynika jedynie, że synowie A. W. pracują zawodowo, a córki mieszkają za granicą. Organy obu instancji nie przeprowadziły żadnych dowodów w tym zakresie, ani nie dokonały oceny tego stanu pod kątem, czy osoby te są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi w zakresie sprawowania wspomnianej opieki czy też jego spełnianie napotkałoby na trudne do przezwyciężenia trudności. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji nie wyjaśniły należycie okoliczności dotyczących wykonania obowiązku alimentacyjnego wobec A. W., naruszając tym samym dyspozycje art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza, celem uzupełnienia ustaleń w zakresie stanu faktycznego poprzez należyte zebranie materiału dowodowego i dokonanie oceny sytuacji prawnej skarżącej z uwzględnieniem wyżej przedstawionych rozważań Sądu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152 tej ustawy.