V SA/Wa 3082/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska- Urbaniak, Sędzia WSA - Cezary Kosterna, Sędzia WSA - Justyna Mazur (spr.), Protokolant referent - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi O. L. U. – S. P. Z. O. Z. w L. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; oddala skargę. Przedmiotem skargi z [...] czerwca 2015 r. (data nadania), wniesionej przez O. L. U. – S. P. Z. O. Z. w L. (dalej "skarżący", "Strona") jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] maja 2015 r. nr [...] (dalej "Minister" lub "organ odwoławczy"), utrzymująca w mocy decyzje Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Prezes Zarządu PFRON" lub "organ I instancji"): z [...] sierpnia 2011 r., znak [...] i z [...] października 2011 r., znak [...]. Przedmiotem tych decyzji była odmowa Stronie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (odpowiednio) za czerwiec i sierpień 2011 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący, wystąpił do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON) z wnioskami o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ([...]) za wskazane wyżej okresy. Wskazał między innymi, że środki na wynagrodzenia dla pracowników niepełnosprawnych pochodzą z zapłaty przez Narodowy Fundusz Zdrowia za udzielone świadczenia zdrowotne. Wymienionymi wyżej decyzjami Prezes Zarządu PFRON, działając na podstawie art. 45 ust. 3a oraz art. art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.; dalej "ustawa o rehabilitacji") odmówił skarżącemu wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wnioskowane miesiące. Podniósł, że skarżący jest jednostką sektora finansów publicznych, finansowaną ze środków publicznych w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: "ustawa o finansach publicznych"). Zdaniem organu I instancji, w świetle art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części, w której jest ono finansowane ze środków publicznych. W złożonych od tych decyzji odwołaniach skarżący, wnosząc o ich zmianę lub uchylenie oraz przekazanie do ponownego rozpatrzenia, postawił zarzuty naruszenia art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez nienależyte wyjaśnienie wszelkich okoliczności faktycznych oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej. Postawił też zarzuty naruszenia art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji poprzez niewłaściwe zastosowanie. Skarżący zgodził się ze stanowiskiem organu co do tego, że jest jednostką sektora finansów publicznych i jego przychody są środkami publicznymi pochodzącymi z prowadzonej przezeń działalności. Jednak uznał, że są to przychody uzyskiwane na podstawie stosunku cywilnoprawnego, tj. z tytułu umowy z NFZ. Przychody te są zaś uzyskiwane na takich samych zasadach przez wszystkich świadczeniobiorców, w tym przez niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej nie będące jednostkami sektora finansów publicznych. Zdaniem skarżącego, dofinansowanie do wynagrodzenia w części finansowanej ze środków publicznych należy rozumieć jako dodatkową pomoc za zatrudnienie osób niepełnosprawnych, pochodzącą ze środków publicznych, do której podmiot ubiegający się o dofinansowanie jest uprawniony na podstawie regulującego tę kwestię odrębnie stosunku publicznoprawnego. Postanowieniem z [...] maja 2012 r. Minister zawiesił postępowania odwoławcze od ww. decyzji organu I instancji, które następnie zostały podjęte postanowieniem z [...] lipca 2014 r., w wyniku uwzględnienia wniosku skarżącego o podjęcie postepowania, przywołującego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1964/12. Powołaną na wstępie decyzją z [...] maja 2015 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy omówione wyżej decyzje Prezesa Zarządu PFRON. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków PFRON przysługuje pracodawcy jedynie wówczas, gdy spełnione zostaną warunki określone w treści przepisów art. 26a-26c ustawy o rehabilitacji. Powołując następnie treść art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji stwierdził, że zasadniczy wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy ma stwierdzenie, czy wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych. Zauważył przy tym, że ustawa o rehabilitacji posługuje się pojęciem "środki publiczne" nie definiując tego terminu. Dlatego w ocenie organu odwoławczego, pojęcie to należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy o finansach publicznych. Ponadto zgodnie z ustawą z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) środki finansowe Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej w ramach odpłatności za świadczone usługi są środkami publicznymi i nie tracą swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Zatem w rozpoznawanej sprawie skarżącemu jako jednostce sektora finansów publicznych finansującej swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników ze środków publicznych (okoliczność bezsporna) nie przysługują wnioskowane dopłaty do wynagrodzeń. Zdaniem organu odwoławczego, takie stanowisko jest zbieżne z poglądami prawnymi prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. str. 4 zaskarżonej decyzji). Pozostałe zarzuty odwołania Minister uznał przy tym za chybione, w tym naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a., gdyż uznał, że był zobowiązany do odstąpienia od prezentowanej uprzednio błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie z momentem, gdy uzyskał świadomość tego błędu. Od tej chwili obowiązany jest zatem do stosowania właściwej wykładni tych przepisów we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, a zaprezentowanej między innymi w wyroku NSA z 22 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1035/13. W wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako "Sąd") skardze, jej autor, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, postawił zarzuty naruszenia: - art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji poprzez niewłaściwe zastosowanie; - oraz art. 6 i art. 8 k.p.a. Uzasadniając skargę skarżący rozwinął jej zarzuty. Powtórzył zasadnicze elementy dotychczas prezentowanej argumentacji w sprawie, także tej podnoszonej uprzednio w odwołaniu, która sprowadzają się do wniosku, że przychodów skarżącego nie należy traktować jako środki publiczne, o których mowa w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji. W ocenie autora skargi organ odwoławczy w sposób nieuzasadniony zastosował przepisy ustawy o finansach publicznych na gruncie przepisów ustawy o rehabilitacji. Zdaniem skarżącego, w świetle art. 10 ust. 2 ustawy o finansach publicznych brak jest podstaw do wniosku, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jest jednostką sektora finansów publicznych w zakresie prawa do dofinansowania wynagrodzenia osób niepełnosprawnych na zasadach ustawy o rehabilitacji. Sytuacja skarżącego jako samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej powinna być tożsama z tą, w której działają niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej, korzystające z dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Zauważył, że do 2010 r. Prezes Zarządu PFRON wypłacał skarżącemu sporne dofinansowanie. Powołał się na korzystne w tym względzie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2014 r. w sprawach o sygn. akt: II GSK: 1962/12, 1964/12, 1965/12, 1969/12. Odpowiadając na skargę, Minister wystąpił o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji (podatkowe) w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest bezsporny. Organy odmówiły skarżącemu wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych przez niego pracowników bowiem uznały, że Ośrodek uzyskuje przychody pochodzące ze środków publicznych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Natomiast z treści art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji wynika, że miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Skarżący nie kwestionuje przy tym, że w świetle przepisów ustawy o finansach publicznych jest jednostką sektora finansów publicznych, a jego przychody są środkami publicznymi w rozumieniu tej ustawy. Uważa jednak, że wynagrodzenia, które wypłaca pracownikom niepełnosprawnym nie są finansowane ze środków publicznych. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W świetle art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych skarżący jest jednostką sektora finansów publicznych jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej (co nie jest kwestionowane w sprawie). Zgodnie z art. 5 ust.1 pkt 1 i 5 u.f.p., środkami publicznymi są między innymi dochody publiczne, a także przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności i pochodzące z innych źródeł. Do dochodów publicznych, na podstawie art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych zaliczone zostały wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych. Z tej przyczyny, zarówno należności skarżącego z tytułu świadczonych usług, jak również należności związane ze świadczeniami zdrowotnymi udzielanymi na podstawie umów cywilnych zawartych z Narodowym Funduszem Zdrowia, zgodnie z art. 114 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) są środkami publicznymi. Skoro zatem pozyskiwane przez skarżącego środki finansowe są środkami publicznymi, to uznać należy, że środki przeznaczane przez niego na wypłatę wynagrodzeń pracowników także są środkami publicznymi, które pochodzą z NFZ i nie tracą one swego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Działalność skarżącego (SP ZOZ) jako jednostki sektora publicznego finansowana jest z uzyskiwanych przez niego dochodów (przychodów) stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się także wydatki na wynagrodzenia pracowników, czyli finansowane są ze środków publicznych. Zawarta w ustawie o finansach publicznych definicja środków publicznych jest zaś definicją legalną, obowiązującą, chyba że przepis innej ustawy ustanowi inną definicję na użytek takiej ustawy, co w ustawie o rehabilitacji nie ma miejsca. Dokonując wykładni art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji należy zatem stosować definicję środków publicznych zawartą w ustawie o finansach publicznych. Rację ma skarżący wskazując, że niektóre przepisy ustawy o finansach publicznych stosuje się do samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej nie wprost, ale odpowiednio. Nie ma jednak żadnych podstaw prawnych do niestosowania do tych podmiotów wprost definicji środków publicznych sformułowanej w ustawie o finansach publicznych. Ustawa z 28 czerwca 2012 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 986), poprzez dodanie art. 26b ust. 8 wprowadziła możliwość dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych SP ZOZ, ale dopiero od 1 października 2012 r. Nadto z uzasadnienia projektu ustawy z 28 czerwca 2012 r. jasno wynika, że zmiana przepisów miała na celu cyt. "umożliwienie dofinansowania ze środków Funduszu wynagrodzeń pracowników zatrudnionych w sektorze finansów publicznych, których wynagrodzenia finansowane są ze środków publicznych pochodzących ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych (...). Zmiana umożliwi podmiotom o szczególnym charakterze (np. samorządowym zakładom aktywności zawodowej, publicznym zakładom opieki zdrowotnej) stabilne korzystanie z dofinansowania, jeżeli wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zostało sfinansowane ze środków określonych w tym przepisie". Powyższa zmiana nie miała zatem charakteru precyzującego istniejącą podstawę prawną. Wpływu na wynik sprawy nie ma fakt zmiany stanowiska organów w zakresie wykładni art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, gdyż obowiązkiem organu jest odstąpienie od błędnej interpretacji stosowanego przepisu. Zdaniem Sądu, Minister nie naruszył także wymienionych w skardze przepisów postępowania, tj. art. 6 i art. 8 k.p.a., gdyż pogląd prawny wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w tych wyrokach, które wskazuje skarżący (II GSK: 1962, 1964, 1965, 1969/12) nie znajduje aprobaty w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 29 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1488/14; z 15 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1363/14; z 7 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 496/14; z 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1988; z 27 listopada 2014 r. sygn. akt II GSK 1755; z 22 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 1155; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.; dalej: "CBOSA"). W powołanych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje, w świetle którego wypłacane przez PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej, które są jednostkami sektora finansów publicznych, finansującymi swoją działalność (w tym wynagrodzenia pracowników) ze środków publicznych. Zatem wszelkie środki, jakie znajdują się w dyspozycji SP ZOZ -ów są środkami publicznymi. To zaś z mocy art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji wyklucza możliwość przyznania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych przez skarżącego. Tym samym Sąd nie stwierdził naruszenia przez Ministra wskazanych wyżej przepisów k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a Sąd skargę oddalił, orzekając jak w wyroku.