V SA/Wa 3081/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska- Urbaniak, Sędzia WSA - Cezary Kosterna (spr.), Sędzia WSA - Justyna Mazur, Protokolant referent - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Ośrodka Leczenia Uzależnień - Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...]czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; oddala skargę. Przedmiotem skargi z [...] lipca 2015 r. (data nadania) wniesionej przez [...]– Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w L., dalej "skarżący", jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] czerwca 2015 r. r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzje Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych: z [...] stycznia 2012 r., z [...] stycznia 2012 r. i z [...] marca 2012 r. [...] grudnia 2011 r. odmawiające wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za listopad i grudzień 2011 r. oraz za styczeń 2011 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: [...]– Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w L. wystąpił do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dale: PFRON) z wnioskiem o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za wskazane wyżej okresy. Wymienionymi wyżej decyzjami Prezes Zarządu PFRON działając na podstawie art. 45 ust. 3a oraz art. art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm.–dalej “ustawa o rehabilitacji"), odmówił skarżącemu wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wnioskowane miesiące. Podniósł, że skarżący jest jednostką sektora finansów publicznych, finansowaną ze środków publicznych w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157 poz. 1240 ze zmianami, dalej: ustawa o finansach publicznych), a zatem nie jest możliwe, by skarżąca finansowała wynagrodzenia zatrudnianych przez nią pracowników ze środków innych niż publiczne. Skarżący wyjaśnił przy tym że środki na wynagrodzenia dla pracowników niepełnosprawnych pochodzą z wynagrodzenia otrzymywanego od Narodowego Funduszu Ochrony Zdrowia za sprzedaż usług zdrowotnych. Zgodnie z art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzeń pracownika w części, w której jest ono finansowane ze środków publicznych. Od powyższych decyzji skarżący złożył odwołania zarzucając naruszenie art. 7 i art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nienależyte wyjaśnienie wszelkich okoliczności faktycznych oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej oraz art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji poprzez niewłaściwe zastosowanie i wnosząc o zmianę lub uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania skarżący zgodził się z tym że jest jednostką sektora finansów publicznych i jego przychody są środkami publicznymi pochodzącymi z prowadzonej przezeń działalności. Jednak są to przychody uzyskiwane na podstawie stosunku cywilnoprawnego z tytułu umowy z NFZ. Przychody te są uzyskiwane na takich samych zasadach przez wszystkich świadczeniobiorców, w tym przez niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej nie będące jednostkami sektora finansów publicznych. Dofinansowanie do wynagrodzenia w części finansowanej ze środków publicznych należy rozumieć jako dodatkową pomoc za zatrudnienie osób niepełnosprawnych, pochodzącą ze środków publicznych, do której podmiot ubiegający się o dofinansowanie jest uprawniony na podstawie regulującego tę kwestię odrębnie stosunku publicznoprawnego. Postanowieniem z [...] lipca 2012 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej (dalej: organ odwoławczy lub Minister) zawiesił postępowania odwoławcze w przedmiotowych sprawach ze względu na to, że w tożsamej sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] lutego 2012 r. znak [...] została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 25 lutego 2014 r. wyroku w analogicznej sprawie sygn. akt II GSK 1964/12 postępowanie odwoławcze zostało podjęte. Zaskarżoną skargą w niniejszym postępowaniu decyzją Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy omówione decyzje Prezesa PFRON. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy o rehabilitacji. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zdaniem organu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma stwierdzenie, czy wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych. Minister zauważył, że ustawa o rehabilitacji posługuje się pojęciem "środki publiczne" nie definiując tego terminu, a więc należy to pojęcie definiować zgodnie z art. 5 ustawy o finansach publicznych. Ponadto zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164 poz. 1027 ze zmianami) środki finansowe Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej w ramach odpłatności za świadczone usługi są środkami publicznymi i nie tracą swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania.. Minister powołał szereg wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których prezentowany jest taki pogląd. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, iż jest on bezzasadny, gdyż organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji. 3.1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako "Sąd") jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, stawiając zarzuty jej wydania z naruszeniem art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 6 i art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.; dalej: "K.p.a."). W uzasadnieniu skargi jej autor powtórzył zasadnicze elementy argumenty odwołania, które sprowadzają się do wniosku, że przychodów skarżącego nie należy traktować jako środki publiczne, o których mowa w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji. W ocenie autora skargi organ odwoławczy w sposób nieuzasadniony zastosował przepisy ustawy o finansach publicznych na gruncie przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych. Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy o finansach publicznych do jednostek sektora finansów publicznych takich jak m.in. skarżąca działających na podstawie odrębnych ustaw, przepisy ustawy o finansach publicznych stosuje się odpowiednio, dlatego też brak jest podstaw do wywodzenia z tej okoliczności skutków w zakresie prawa do dofinansowania wynagrodzenia osób niepełnosprawnych na zasadach ustawy o rehabilitacji. Sytuacja skarżącego jako samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej powinna być tożsama z tą, w której działają niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej, korzystające z dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Brak jest zatem podstaw do wniosku, że tylko publiczne zakłady opieki zdrowotnej nie mają prawa do dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Zastosowania w sprawie nie znajduje zaś art. 5 ust. 1 pkt 5 u.f.p., gdyż zgodnie z art. 1 u.f.p., przepisy tej ustawy stosuje się tylko w ograniczonym zakresie (pkt 3, 4, 10 i 12). Zauważył, że do 2010 r. Prezes PFRON wypłacał skarżącemu sporne dofinansowanie. Powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2014 r. (II GSK: 1962/12, 1964/12, 1965/12, 1969/12). 3.2. W odpowiedzi na skargę Minister wystąpił o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 4.1 Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji (podatkowe) w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 4.2. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest bezsporny. Skarżącemu organy odmówiły wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych przez niego pracowników. Jedynym powodem odmowy wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń niepełnosprawnych pracowników skarżącego jest traktowanie przez organy przychodów skarżącego jako pochodzących ze środków publicznych, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 5 u.f.p.. Z art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji wynika zaś, że miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Skarżący nie kwestionuje tego, że w świetle przepisów ustawy o finansach publicznych jest jednostką sektora finansów publicznych, a jego przychody są środkami publicznymi w rozumieniu tej ustawy. Uważa jednak, że wynagrodzenia, które wypłaca pracownikom niepełnosprawnym nie są finansowane ze środków publicznych. 4.2.. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 9 pkt 10 u.f.p. skarżący jest jednostką sektora finansów publicznych jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, czego sam nie kwestionuje. Zgodnie z art. 5 ust.1 pkt 1 i 5 u.f.p., środkami publicznymi są (między innymi) dochody publiczne, a także przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności i pochodzące z innych źródeł. Do dochodów publicznych zaliczone zostały na podstawie art. 5 ust. 2 pkt 3 u.f.p. wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych. Czyli należności skarżącego z tytułu świadczonych usług są środkami publicznymi, także należności związane ze świadczeniami zdrowotnymi udzielanymi na podstawie umów cywilnych zawartych z Narodowym Funduszem Zdrowia, zgodnie z art. 114 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.). Skoro wszystkie środki finansowe skarżącego są środkami publicznymi, to środki przeznaczane przez niego na wypłatę wynagrodzeń pracowników są środkami publicznymi, które pochodzą z NFZ i nie tracą one swego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Działalność skarżącego (SP ZOZ) jako jednostki sektora publicznego finansowana jest z uzyskiwanych przez niego dochodów (przychodów) stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się także wydatki na wynagrodzenia pracowników, czyli finansowane są one ze środków publicznych. Zawarta w ustawie o finansach publicznych definicja środków publicznych jest zaś definicją legalną, obowiązującą, chyba że przepis innej ustawy ustanowi inną definicję na użytek takiej ustawy, co w ustawie o rehabilitacji nie ma miejsca. Dokonując wykładni art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji należy zatem stosować definicję środków publicznych zawartą w ustawie o finansach publicznych. Rację ma skarżący wskazując, że niektóre przepisy ustawy o finansach publicznych stosuje się do samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej nie wprost, ale odpowiednio. Nie ma jednak żadnych podstaw prawnych do niestosowania do tych podmiotów wprost definicji środków publicznych sformułowanej w ustawie o finansach publicznych. Ustawa z 28 czerwca 2012 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 986), poprzez dodanie art. 26b ust. 8 wprowadziła możliwość dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych SP ZOZ, ale dopiero od 1 października 2012 r. Nadto z uzasadnienia projektu ustawy z 28 czerwca 2012 r. jasno wynika, że zmiana przepisów miała na celu cyt. "umożliwienie dofinansowania ze środków Funduszu wynagrodzeń pracowników zatrudnionych w sektorze finansów publicznych, których wynagrodzenia finansowane są ze środków publicznych pochodzących ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych (...). Zmiana umożliwi podmiotom o szczególnym charakterze (np. samorządowym zakładom aktywności zawodowej, publicznym zakładom opieki zdrowotnej) stabilne korzystanie z dofinansowania, jeżeli wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zostało sfinansowane ze środków określonych w tym przepisie". Powyższa zmiana nie miała zatem charakteru precyzującego istniejącą podstawę prawną. Wpływu na wynik sprawy nie ma fakt zmiany stanowiska organów w zakresie wykładni art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, gdyż obowiązkiem organu jest odstąpienie od błędnej interpretacji stosowanego przepisu. Zdaniem Sądu, Minister nie naruszył przepisów postępowania, tj. art. 6 i art. 8 Kpa, gdyż pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w tych wyrokach, które wskazuje skarżący (II GSK: 1962, 1964, 1965, 1969/12) nie znajduje aprobaty w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyroki NSA: z 29 lipca 2015 r., II GSK 1488/14; z 15 lipca 2015 r., II GSK 1363/14; z 7 lipca 2015 r., II GSK 496/14; z 16 grudnia 2014 r., II GSK 1988; z 27 listopada 2014 r., II GSK 1755; z 22 lipca 2014 r., II GSK 1155; wyroki dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.; dalej: "CBOSA"). NSA stwierdził w tych wyrokach, że wypłacane przez PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej, które są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność (w tym wynagrodzenia pracowników) ze środków publicznych. Zatem wszelkie środki, jakie znajdują się w dyspozycji SP ZOZ-ów są środkami publicznymi, to zaś z mocy art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji wyklucza możliwość przyznania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych przez skarżącego. Tym samym Sąd nie stwierdził naruszenia przez Ministra wskazanych wyżej przepisów Kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a Sąd skargę oddalił.