IV SA/Po 85/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Gminy Rozdrażew z dnia 30 października 2015 r. nr IX/58/2015 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 2 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 10, 11, 12; § 7 ust. 1 i 2; § 9 ust. 6; § 11 ust. 3; § 16 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3 zdanie 2, pkt 4, pkt 5 i ust. 2; § 18; § 19 ust. 2 i § 20 zaskarżonej uchwały nr IX/58/2015 Rady Gminy Rozdrażew z dnia 30 października 2015 . w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rozdrażew; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę. Pismem z dnia 17 grudnia 2015 r. Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wielkopolskim (zwany dalej "Prokuratorem") działając na podstawie art. 3 § 2 pkt. 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Rozdrażew (zwaną dalej "Radą") Nr IX/58/2015 z dnia 30 października 2015 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rozdrażew (zwaną dalej "zaskarżoną uchwałą", "Regulaminem" lub "zaskarżonym Regulaminem"). Prokurator zaskarżonej uchwale zarzucił : I. istotne naruszenie prawa materialnego tj. § 135,137 i 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez : a) powtórzenie w § 2 ustawowych definicji legalnych takich jak: - droga publiczna (pkt. 2); - nieruchomość (pkt. 3); - odpady komunalne (pkt.4); - odpady ulegające biodegradacji (pkt. 5); - odpady zielone (pkt. 6); - opakowania wielomateriałowe (pkt. 7); - zarządcy dróg (pkt. 11); - zbiorniki bezodpływowe (pkt. 12); b) wprowadzenie do regulaminu własnych definicji pojęć, które przez ustawodawcę zostały zdefiniowane odmiennie, takich jak: - chodnik (§ 2 pkt. 1); - właściciele nieruchomości (§ 2 pkt. 10); II. istotne naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust. ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2013 r. poz. 1399 t.j. ze zm., dalej u.c.p.g.) poprzez nałożenie we wskazanych w skardze jednostkach redakcyjnych Regulaminu obowiązków i zakazów do których określenia Rada nie była upoważniona, w tym: a) ograniczenie możliwości mycia samochodu poza myjniami wyłącznie do terenów niesłużących do użytku publicznego (§ 7 ust.1); b) wprowadzenie przepisów dotyczących selektywnej zbiórki odpadów na terenach nieruchomości niezamieszkałych (§ 9 ust. 6); c) wprowadzenie obowiązku oznaczania pojemników do odbioru odpadów komunalnych (§10 ust. 1); d) nieprawidłowe uregulowanie zasad ustawiania koszy ulicznych oraz odbioru z nich odpadów (§11 ust. 2); e) nieprawidłowe uregulowanie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe (§ 16 ust. 1 pkt. 1, 2, 3 i 4 oraz ust. 2); f) nieprawidłowe uregulowanie wymagań w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich (§ 18); g) nieprawidłowe uregulowanie zasad ustalania zasad deratyzacji (§ 19 ust. 2) h) nieprawidłowe uregulowanie zasad nadzoru nad realizacją obowiązków wynikających z regulaminu (§ 20). Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności ww. przepisów. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 9 listopada 2015 r. pod poz. 6611 i weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2016 r. Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiący akt prawa miejscowego. Przepis art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyznacza w sposób wiążący zakres przedmiotowy uchwały podjętej na jego podstawie. Katalog spraw, które ustawodawca pozwolił radzie gminy ująć wśród zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zawartych w regulaminie, jest zamknięty, w związku z tym Rada mogła stanowić odpowiednie regulacje tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona. Dalej Prokurator wskazał, że na gruncie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) przewidziane zostały dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy o samorządzie gminnym). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Zdaniem Prokuratora nie ulega wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego i z tego względu należy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił ( art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Tego rodzaju akt normatywny musi odpowiadać wszystkim wymogom, jakie prawo stawia w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa. Prokurator powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych, w których wyrażono pogląd, że rada gminy nie może jeszcze raz regulować materii unormowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie regulacje, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w odpowiedniej części. W związku z tym za nieważny należy uznać § 2 zaskarżonego regulaminu w zakresie w jakim zawiera on pojęcia zdefiniowane już w przepisach rangi ustawowej. Zdaniem Prokuratora Rada działała także bez odpowiedniego upoważnienia stanowiąc, że poza myjniami samochodowymi mycie samochodów może odbywać się wyłącznie na terenach niesłużących do użytku publicznego (§ 7 ust.1). Przepis art. 4 ust. 2 pkt. 1c upoważnia radę gminy jedynie do ustalenia w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Wskazany przepis nie pozwala radzie gminy na wprowadzanie jakichkolwiek ograniczeń lub wyłączeń w odniesieniu do niektórych terenów. Brak również podstawy prawnej do wprowadzenia do regulaminu utrzymania czystości i porządku przepisów dotyczących selektywnej zbiórki odpadów na terenach nieruchomości niezamieszkałych (§ 9 ust.6). Zasady gromadzenia i odbioru nieczystości z terenu takich nieruchomości w oparciu o zawartą umowę z podmiotem odbierającym odpady zostały szczegółowo uregulowane w art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a rada gminy nie jest uprawniona do powtarzania tych regulacji bądź ich modyfikacji w akcie prawa miejscowego. W § 10 ust. 1 nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek oznaczania pojemników do zbierania odpadów komunalnych numerem posesji. Zdaniem Prokuratora brak jakiejkolwiek podstawy prawnej do nakładania na właścicieli nieruchomości takiego obowiązku. Dalej Prokurator podkreślił, że uprawnienia zawarte w art. 4 ust. 2 pkt. 2 należy interpretować ściśle, albowiem nie może ona rozszerzać go w dowolny sposób na inne tereny i nakładać dodatkowych obowiązków w tym zakresie na inne podmioty. W kontekście powyższego § 11 ust. 2 regulaminu, nakładający obowiązek ustawienia koszy ulicznych na terenach centrów i galerii handlowych oraz wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wykracza poza zakres przyznanych ustawą kompetencji. Analiza przepisów § 16 ust. 1 pkt. 1, 2, 3 i 4 oraz ust. 2 zaskarżonego regulaminu, dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe prowadzi do wniosku , że obowiązki te zostały uregulowane w sposób nieprawidłowy, z naruszeniem reguł zawartych w art. 4 ust. 1 pkt. 6 ustawy. W ramach kompetencji ustalonych ustawą mieści się prawo rady gminy do ustanowienia w akcie prawa miejscowego obowiązku usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta domowe w miejscach publicznych. Jednakże ustalenie w § 16 ust. 1 pkt. 3 uchwały szczegółowego sposobu tych zanieczyszczeń wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. W § 16 ust. 1 pkt. 4 regulaminu wprowadzono nakaz prowadzenia psa na uwięzi, a psa agresywnego oraz psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu - w nałożonym kagańcu. Nadto zgodnie z regulaminem osoby utrzymujące psy, koty oraz inne małe zwierzęta domowe zobowiązane zostały do ponoszenia pełnej odpowiedzialności za zachowanie tych zwierząt (pkt. 1) oraz wyeliminowania zagrożeń i uciążliwości dla mieszkańców, w szczególności roznoszenia pasożytów, insektów, itp. (pkt. 2). Przepisy te wykraczają poza zakres upoważnienia udzielonego Radzie przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a jednocześnie regulują tę materię w sposób odmienny aniżeli akty prawa powszechnie obowiązującego. Brak proporcjonalności nakazanych regulaminem środków ostrożności przy trzymaniu psa (łącznie smycz i kaganiec) może też prowadzić do działań niehumanitarnych wobec zwierzęcia chorego i starego tj. takiego, którego stan fizjologiczny nie pozwala na stosowanie innego niż smycz zabezpieczenia. Za niedopuszczalne należy uznać również wprowadzenie w § 16 ust. 2 Regulaminu przepisu dotyczącego warunków hodowli zwierząt domowych. Upoważnienie ustawowe dotyczy jedynie ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy przepisu nakazującego hodowcom zwierząt domowych spełnianie wymogów ustanowionych dla hodujących zwierzęta gospodarskie na obszarach wyłączonych spod zabudowy w sposób nadmierny ogranicza prawa jednostki i jest niedopuszczalne W § 18 zaskarżonego regulaminu wskazano, że określone w regulaminie wymagania dotyczące chowu i hodowli zwierząt gospodarskich nie dotyczą placówek i zakładów utrzymujących zwierzęta dla celów badawczych i naukowych, a także zwierzyńców, schronisk dla zwierząt, cyrków oraz klubów sportowych utrzymujących zwierzęta gospodarskie. Przepis art. 4 ust. 2 pkt. 7 u.c.p.g. zezwala radzie gminy na ustalenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach jedynie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a wskazane powyżej przepis regulaminu kryteriów tych nie spełnia. Niezgodnie z zapisem art. 4 ust. 2 pkt. 8 u.c.p.g. uregulowano kwestie dotyczące przeprowadzania na terenie nieruchomości obowiązkowej deratyzacji. Wskazany przepis ustawy upoważnia bowiem radę gminy do wyznaczenia w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Przepis § 19 ust. 2 kryteriów tych nie spełnia, nie wynika z nich bowiem, kiedy i na jakim terenie ma być przeprowadzona deratyzacja. Błędnie również, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, delegowano uprawnienie do zarządzenia deratyzacji Wójtowi Gminy Rozdrażew w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym inspektorem Sanitarnym, chociaż z ustawy wyraźnie wynika, że jest to kompetencja rady gminy. W sposób nieprawidłowy uregulowano również zasady nadzoru nad realizacją obowiązków przez właścicieli nieruchomości (§ 20). Zgodnie z art. 5 ust. 6 u.c.p.g. nadzór nad realizacją obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach, określonych w ust. 1-4 tego przepisu ustawy, sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Przepisy kompetencyjne zawarte w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. nie zezwalają radzie gminy na przekazanie tych uprawnień uchwałą na inne podmioty, w szczególności na Policję . Uprawnienia kontrolne Policji wynikają wprost z odrębnych przepisów. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy działając w imieniu Rady wniósł o oddalenie skargi. Organ przyznał, że w treści Regulaminu zostały przytoczone w § 2 definicje pojęć ustawowych, zaznaczył jednak że było to konieczne. Celem tego zabiegu legislacyjnego było stworzenie kompletnego, spójnego i zrozumiałego tekstu prawnego dla mieszkańców gminy. Przyjęcie rygorystycznego podejścia do tworzenia przepisów prawa miejscowego doprowadziłoby do sytuacji, w której mieszkaniec, aby zinterpretować postanowienia aktu prawa miejscowego, w pierwszej kolejności musiałby podejmować wysiłek wyszukiwania i analizy aktów wyższego rzędu, dla odkodowania pojęć użytych w tym akcie prawa miejscowego. Zdaniem organu kwestionowane przez Prokuratora przepisy Regulaminu zawierające definicje są zgodne z prawem, ponieważ tekst definicji został przytoczony w całości z powołaniem się na konkretny przepis ustawy. Wskazanie przez Radę w § 7 Regulaminu, że mycie samochodów poza myjniami dopuszczalne jest w konkretnych opisanych w tym przepisie miejscach, w których zapewnione będzie odprowadzenie powstających ścieków do sieci kanalizacyjnej lub zbiorników bezodpływowych na terenach niesłużących do użytku publicznego lub w wyznaczonych i przygotowanych technicznie miejscach użytku publicznego, wbrew twierdzeniu Prokuratora, zawartemu w skardze, stanowi wypełnienie delegacji ustawowej wynikającej z cytowanego art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c c.p.g.u. W ocenie organu przyjęcie argumentacji przedstawionej w skardze prowadziłoby do niemożliwości wykonania przez Radę delegacji ustawowej. To ustawodawca wskazując na konieczność uregulowania zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych "poza myjniami i zakładami naprawczymi" odnosi się do określonych terenów. Wskazanie w § 9 ust. 6 Regulaminu, że dla potrzeb selektywnej zbiórki odpadów z terenu nieruchomości niezamieszkałych, na których powstają odpady komunalne, dopuszcza się stosowanie worków, pojemników lub kontenerów o pojemnościach wskazanych w punktach 3 i 4 tego zapisu Regulaminu, nie stanowi naruszenia ustawy. Jest to jedynie zapis o charakterze porządkowym, nie naruszający obowiązku ustawowego zawarcia umowy z podmiotem zbierającym odpady. W obowiązującym obecnie systemie zbierania odpadów, w którym organizatorem tego procesu jest gmina, ma ona prawo określać rodzaje pojemników, worków, służących do selektywnej zbiórki, jednolicie dla wszystkich wytwarzających odpady. W § 10 ust. 1 Regulaminu Rada wskazała, że "na terenie nieruchomości pojemniki do zbierania odpadów komunalnych należy oznaczyć numerem posesji i ustawić w miejscu wyodrębnionym, dostępnym dla przedsiębiorcy uprawnionego do odbierania odpadów komunalnych". Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit.a c.p.g.u. regulamin winien określać wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a. Właściciele nieruchomości są obowiązani m.in. wyposażyć nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (art. 5 ust. 1 pkt 1 c.p.g.u.). Art. 9f c.p.g.u. z kolei wskazuje, że: "W przypadku niedopełniania przez właściciela nieruchomości obowiązku w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako zmieszane odpady komunalne i powiadamia o tym gminę." Z cytowanych przepisów Rada wywodzi podstawę prawną do określenia obowiązku oznaczenia pojemnika na odpady numerem posesji. Jest to istotne zwłaszcza w budynkach wielolokalowych lub w zwartej zabudowie, gdzie może okazać się niemożliwe dla przedsiębiorcy odbierającego odpady stwierdzenie, który właściciel oddaje odpady i udostępnia pojemniki służące do zbierania odpadów, tj. czy realizuje obowiązek wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 1 c.p.g.u., a także obowiązek selektywnej zbiórki odpadów. Treść § 11 ust. 2 Regulaminu, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi Prokuratora Okręgowego w Ostrowie Wlkp., stanowi realizację delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 c.p.g.u., określając rodzaj pojemników, w jakie winni są wyposażyć nieruchomości właściciele, na terenie posesji których posadowione są centra handlowe i galerie handlowe oraz wielkopowierzchniowe obiekty handlowe. Obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 1 c.p.g.u. Natężenie ruchu osób w takich miejscach w sposób oczywisty stwarza większe zagrożenie utrzymania należytego stanu sanitarnego, co uzasadnia wprowadzenie nakazu określonego w § 11 ust. 2. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 c.p.g.u. w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, rada gminy obowiązana jest określić obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Rada nie przekroczyła ww. reguły, formułując w Regulaminie obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe. Nie można zgodzić się z zarzutem Prokuratora naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, w sytuacji gdy § 16 ust. 1 pkt 4 zawiera rozróżnienie ze względu na cechy osobnicze, w zależności od których określa się rodzaj zabezpieczenia przy prowadzeniu psa. Art. 4 ust. 2 pkt 7 c.p.g.u. zezwala radzie gminy na ustalenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Rada w § 18 Regulaminu określiła w jakich miejscach nie ma obowiązku spełniania wymagań opisanych w tymże Regulaminie dotyczących chowu i hodowli zwierząt gospodarskich, co stanowi wypełnienie delegacji ustawowej. Dalej organ wskazał, że § 19 ust. 1 i 2 Regulaminu nie narusza art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., który upoważnia radę gminy do określenia obszarów i terminów obowiązkowej deratyzacji i ten wymóg, wbrew twierdzeniu Prokuratora,. Zapis § 20 Regulaminu ma wyłącznie charakter informacyjny, powołując się na zapis art. 5 ust. 6 c.p.g.u., stanowiący, że wójt sprawuje nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy. Wskazanie możliwości korzystania z pomocy Policji przy wykonywaniu czynności nadzorczych, w ramach których mieści się również prowadzenie egzekucji administracyjnej, w której może asystować Policja, nie stanowi istotnego naruszenia prawa, uzasadniającego unieważnienie cytowanego przepisu Regulaminu. Na koniec organ podkreślił, że zaskarżony akt prawny był objęty kontrolą Wojewody Wielkopolskiego, jako organu sprawującego nadzór prawny nad działalnością Gminy i nie został przez niego zakwestionowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się w przeważającej części zasadna. Wyjaśniając powody podjętego rozstrzygnięcia należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 2 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W granicach tak określonych kompetencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej wskazane, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej – art.3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r, poz. 270 z późn. zm. powoływanej dalej jako "P.p.s.a.") Zgodnie z art.147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z art. 94 Konstytucji RP wynika, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 poz. 594 zwanej dalej jako "u.s.g.") uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna chyba, że naruszenie ma charakter nieistotny. Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, Dz.U. z 2003 r. Nr 218 poz. 2151). Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnia w art. 91 ust. 4 ustawy, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tą kategorią wadliwości wymienionych aktów organu gminy (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1151/08 dostępny pod adresem internetowym http://cbois.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to takiego rodzaju naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt 412/11, CBOSA). Wskazać należy, że brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Oznacza to, że zakres upoważnienia dla stanowienia przepisów wykonawczych jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być dowolnie rozszerzany w drodze innych wykładni przepisów prawa. (wyrok TK z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt K 22/05, opubl. OTK 118/10/A/2005). Zaskarżona uchwała stanowiąca regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wydana została na podstawie art. 4 ust. 1 u.c.p.g., który przewiduje, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Szczegółowy zakres upoważnienia zawarty został w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i wynika z niego, że regulamin określa zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Z uwagi na znaczną ilość podniesionych przez Prokuratora zarzutów, Sąd odniesie się do niech według kolejności przedstawionej w skardze. Ustosunkowując się do zarzutu powtórzenia w Regulaminie definicji pojęć legalnych zawartych w ustawach oraz zmodyfikowania niektórych z tych definicji przez Radę, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że stosownie do unormowanej w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, materia uregulowana wydanym aktem normatywnym wynikać powinna z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 8 listopada 202 r. sygn. akt II OSK 2012/12 oraz z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 170/10, CBOSA). Uchwała rady gminy jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Poszanowanie to oznacza, iż zarówno ich treść, jak i tryb stanowienia nie mogą pozostawać w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Należy pamiętać, iż tworzenie i stosowanie prawa miejscowego powinno odbywać się w sposób, który sprzyja uzyskaniu efektu spójności i braku wewnętrznej sprzeczności systemu prawa oraz komplementarności regulacji prawnych w danym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2058/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 814/07, CBOSA). Co do zasady więc definiowanie w aktach prawa miejscowego, bez stosownego upoważnienia, pojęć uregulowanych w aktach wyższego rzędu uznaje się za niedopuszczalne. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30.06.2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11, CBOSA). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Jak wskazał WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 27 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Bd 688/09) "Zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem. Stanowi tylko tyle, że przepisy zostały źle skonstruowane, co nie zawsze przekreśla ich wartość." Zdaniem Sądu naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. W § 146 rozporządzenia określone zostały warunki formułowania definicji danego określenia. Stosownie do ww. przepisu w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli: 1) dane określenie jest wieloznaczne; 2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości; 3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe; 4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia. Stosownie zaś do § 149 Z.T.P. w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim regulacji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej, opartej na art. 4 ust. 2 u.c.p.g. do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych a także do formułowania definicji. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku o zasadności stanowiska Prokuratora, kwestionującego powtórzenie w § 2 ustawowych definicji legalnych drogi publicznej (pkt. 2), nieruchomości (pkt. 3), odpadów komunalnych (pkt. 4), odpadów ulegających biodegradacji (pkt. 5), odpadów zielonych (pkt. 6); opakowania wielomateriałowego (pkt. 7), zarządcy dróg (pkt. 11), zbiorników bezodpływowych (pkt. 12) oraz wprowadzenie do regulaminu własnych definicji pojęć, które przez ustawodawcę zostały zdefiniowane odmiennie, takich jak chodnik (§ 2 pkt. 1) i właściciele nieruchomości (§ 2 pkt. 10). Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że zdefiniowanie pojęć następuje poprzez odesłanie do właściwego przepisu ustawy, albowiem jak już wcześniej podniesiono rada gminy w przepisie kompetencyjnym art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. nie została upoważniona do definiowania jakichkolwiek pojęć w niej używanych. Należy zgodzić się z Prokuratorem, że w sposób nieprawidłowy w § 7 ust. 1 Regulaminu wyłączono możliwość mycia samochodów na terenach służących do użytku publicznego i znacząco ograniczono możliwość mycia na terenach niesłużących do użytku publicznego. W ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak bowiem przepisów pozwalających na ograniczenia możliwości mycia na jakichkolwiek terenach lub w jakimkolwiek zakresie (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 lutego 2016 r., IV SA/Po 1018/15, CBOSA). Regulamin nie może w szczególności ingerować w to, w jaki sposób myje się samochody na terenie stanowiącym własność prywatną danej osoby. Przepis § 7 pkt 1 dokonał zaś takiej ingerencji. Termin "teren niesłużący do użytku publicznego" obejmuje także teren stanowiący własność prywatną. Z tych samych względów za sprzeczne z prawem należało uznać ustanowienie ograniczeń związanych z naprawą samochodów poza warsztatami w § 7 ust. 2. Przepis ten nie został co prawda wskazany przez Prokuratora, ale w związku z tym, że narusza w sposób istotny prawo Sąd musi stwierdzić jego nieważność. (Sąd jest uprawniony do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, nie będąc związany zarzutami skargi, por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1807/11, CBOSA). Art. 4 ust. 2 pkt. 1c u.c.p.g. zezwala wyłącznie na ustalenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, obejmujących m. in. mycie pojazdów samochodowych poza myjniami, nie upoważnia natomiast rady gminy do jakichkolwiek zakazów lub ograniczeń wykraczających poza regulacje ustawowe. Wskazanie w § 9 ust. 6 Regulaminu, iż dla potrzeb selektywnej zbiórki odpadów z terenu nieruchomości niezamieszkałych, na których powstają odpady komunalne, dopuszcza się stosowanie worków, pojemników lub kontenerów o pojemnościach tylko określonego rodzaju, nie stanowi naruszenia przepisów u.c.p.g. Rada wprowadzając taki zapis działa w ramach przyznanej jej kompetencji. Kwestionowaną regulację § 9 ust. 6 Regulaminu można by uznać za jedną ze szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustanowienie takiej zasady mieści się zaś w kompetencji przyznanej gminie (art. 4 ust. 2 u.c.p.g.). Uregulowaniu takiemu nie sprzeciwia się również konstytucyjna zasada proporcjonalności. Trudno zrozumieć, na czym miałaby polegać kompetencja rady gminy do ustalania zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w jaki sposób ta kompetencja miałaby być realizowana, gdyby uznać, że rada gminy nie może uregulować nawet tego, jakie worki mają być używane do zbiórki odpadów. Za nietrafny należy uznać argument Prokuratora, że źródłem zasad gromadzenia i odbioru nieczystości z terenu nieruchomości niezamieszkanych ma być jedynie umowa z podmiotem odbierającym odpady. Po pierwsze, w świetle przepisów u.c.p.g. to rada gminy jest organizatorem procesu zbierania odpadów. Regulacje, które nadają jej kompetencje do określenia regulaminu zasad utrzymania czystości i porządku nie wyłączają kompetencji gminy w zakresie nieruchomości niezamieszkanych. Po drugie, to Regulamin uchwalany na podstawie art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a nie umowa, jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. W związku z tym to umowa musi być zgodna z regulaminem, a nie odwrotnie. Kwestionowany zapis uchwały nie może się jednak ostać ze względu na jego niejasność. Odsyła on do pojemności wskazanych w punktach 3 i 4 nie precyzując jednak o punkty którego ustępu chodzi. Tymczasem w § 9 punkty 3 i 4 regulujące pojemności znajdują się aż w trzech ustępach: 1, 3 i 4. Wprowadzenie obowiązku oznaczania pojemników do odbioru komunalnych (§ 10 ust. 1 Regulaminu) mieści się w ramach kompetencji określonej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. W odpowiedzi na skargę zaprezentowano przekonującą argumentację odnośnie tego, że § 10 ust. 1 Regulaminu spełnia test proporcjonalności, ponieważ jest niezbędny dla efektywnego egzekwowania i wykonywania obowiązków związanych z gospodarką odpadami i utrzymywaniem czystości i porządku w gminie. W szczególności wprowadzony w § 10 ust. 1 Regulaminu obowiązek jest odpowiedni i niezbędny do zabezpieczenia obowiązków związanych z selektywnym zbieraniem odpadów oraz do zabezpieczenia możliwości wykonania sankcji określonej w art. 9f u.c.p.g. Nie można mieć przy tym wątpliwości, że obowiązek z § 10 ust. 1 Regulaminu spełnia wymogi testu proporcjonalności, ponieważ jego ciężar ma charakter minimalny. Również regulacja § 11 ust. 2 Regulaminu nie jest sprzeczna z prawem. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt. 2 u.c.p.g. rada gminy jest uprawniona do ustalenia w regulaminie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości i na drogach publicznych. Zakwestionowany § 11 pkt 2 regulaminu stanowi, że "do ustawiania koszy ulicznych i zapewnienia odbioru zebranych tam odpadów zobowiązani są również właściciele nieruchomości na terenie których znajdują się centra i galerie handlowe oraz wielkopowierzchniowe obiekty handlowe. Kosze te należy ustawiać przy obiekcie handlowym". Proste porównanie kwestionowanego zapisu z art. 4 ust. 2 pkt. 2 u.c.p.g. wskazuje, że nie doszło do przekroczenia ustawowej delegacji. Przepis upoważnia do m.in. do nakładania obowiązków w zakresie rodzaju pojemników na śmieci, które zobowiązany jest posiadać właściciele nieruchomości określonego rodzaju, tj. właściciele centrów i galerii handlowych oraz wielko powierzchniowych obiektów handlowych. Wbrew twierdzeniom Prokuratora nie doszło w tym zakresie do rozszerzenia kompetencji gminy. Prokurator wskazał, że uprawnienie rady gminy określone w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. należy interpretować ściśle. Równocześnie w żaden sposób nie rozwinął tego argumentu i nie uzasadnił, dlaczego twierdzi, że Rada posłużyła się interpretacją rozszerzającą. Zdaniem Sądu w przedmiotowym zakresie nie doszło do rozszerzenia zakresu obowiązku na inne tereny lub inne podmioty, niż te wskazane w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. W przepisie tym jest mowa o właścicielach nieruchomości, zaś w kwestionowanym zapisie regulaminie jest mowa o właścicielach określonego rodzaju. Powołany przepis ustawy stanowi o terenie nieruchomości, zaś w zakwestionowanej regulacji mowa jest o nieruchomości określonego rodzaju. Trudno w związku z tym zrozumieć, dlaczego kwestionowane zapisy regulaminu miałyby wykraczać poza delegację, skoro stanowią desygnaty nazwy wskazanej przez samego ustawodawcę. Za sprzeczny z prawem należało uznać niewskazany przez Prokuratora § 11 pkt 3 regulaminu, który stanowi, że "za stan sanitarny, techniczny i porządkowy koszy ulicznych odpowiadają zobowiązani do wyposażenia nieruchomości w kosze uliczne". Przepis ten nie zawiera odesłania do art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., mimo że powtarza jego treść. W związku z tym, zgodnie z powyższymi uwagami, narusza on w istotny sposób prawo. W sposób istotny narusza prawo cały § 16 za wyjątkiem § 16 ust. 1 pkt 3 zdanie pierwsze Regulaminu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypowiadano pogląd, iż upoważnienie ustawowe zakreśliło granice nakładanych na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków poprzez wskazanie celów ochrony, takich jak ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 31 stycznia 2013 r., II SA/Bk 919/12 oraz wyrok NSA z dnia z 13 września 2012 r. II OSK 1492/12). Przepisy regulaminu realizują wynikające z upoważnienia ustawy określenie obowiązków posiadaczy psów w zakresie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Jednakże brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Powyższe narusza zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP mającą gwarantować, że stosowane przez władzę środki nie będą wykraczały poza miarę niezbędną i uzasadnioną celami postępowania i indywidualną sytuacją strony oraz, że nie będą stosowane środki niewspółmierne do celu, który ma być osiągnięty dzięki ograniczeniu praw strony. Brak proporcjonalności nakazanych regulaminem środków ostrożności przy utrzymywaniu lub prowadzeniu psa może też prowadzić do działań niehumanitarnych wobec zwierzęcia chorego i starego tj. takiego, którego stan fizjologiczny nie pozwala na stosowanie pewnych zabezpieczeń. Ogólne upoważnienie dla rady gminy do określenia obowiązków właścicieli psów, odnoszących się do zasad utrzymania psów, pozostawiło radzie gminy samodzielny dobór kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na zagrożenie zwierzęcia dla otoczenia. Potrzeba zróżnicowania tych zasad wynika z celu przepisu wskazanego w upoważnieniu, jakim jest ochrona otoczenia przed zagrożeniem, jakie zwierzę stwarza a w konsekwencji wymagającego dostosowania obowiązków właścicieli psów w zakresie utrzymania, do cech osobniczych zwierzęcia czy jego stanu fizjologicznego, tj. elementów obiektywnie różnicujących zagrożenie. Zdaniem Sądu § 16 pkt 4 Regulaminu nie różnicuje zasad nakładania psom kagańców w sposób dostosowany do celu ochrony zgodnie z powyższymi wskazaniami, ponieważ nie bierze pod uwagę cech osobniczych zwierzęcia, a jedynie gatunkowe ("pies rasy uznanej za agresywną"). W konsekwencji regulacja ta nie mieści się w granicach obowiązującego prawa wyznaczonych celem przepisu ustawy utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z kolei § 16 pkt 4 a także niezaskarżony przez Prokuratora pkt 5 Regulaminu w zakresie w jakim reguluje sposób utrzymywania psów (tj. co do zasady na uwięzi i pod dozorem) oraz ich prowadzenia, wkracza w materię uregulowaną uprzednio przez ustawodawcę i jest niezgodny z aktem wyższego rzędu. Zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U.2013.856 ze zm., dalej u.o.z.) zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zgodnie z art. 10 ust. 4 u.o.z. zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. W świetle powyższego wynika, że ustawodawca dopuszcza prowadzenie psów bez smyczy, o ile opiekun zachowuje możliwość kontroli zwierzęcia. Nadto ustawodawca nie wprowadził obowiązku stałego dozoru połączonego z obowiązkiem trzymania na uwięzi psa znajdującego się na terenie prywatnym nieogrodzonym lub nienależycie ogrodzonym, ale jedynie zakaz puszczania psa na takim terenie bez możliwości jego kontroli. Zapis § 16 ust. 1 pkt 3 zdanie drugie Regulaminu nie spełnia warunku proporcjonalności, ponieważ wskazanie tylko jeden sposób w jaki można dokonać uprzątnięcia nieczystości. Użyty przez Radę zwrot "można" jest równoważny sformułowaniu "ma obowiązek". Za ograniczeniem metod usuwania "zanieczyszczeń" tylko do jednego sposobu nie przemawiają żadne racjonalne względy. Za dopuszczalne należy jednak uznać, ze względu na charakter miejsc wskazanych w § 16 ust. 1 pkt 3 zdanie pierwsze Regulaminu, zobowiązanie do natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta w tych miejscach. Zaskarżona uchwała w § 16 ust. 1 pkt 2 nakłada na osoby utrzymujące wskazane tam zwierzęta domowe, obowiązek wyeliminowania zagrożeń i uciążliwości dla mieszkańców, w tym w szczególności roznoszenia pasożytów, insektów itp. W orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 174/12) wyrażono pogląd, że regulacja tego typu wkracza w zakres ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2004 r., Nr 69, poz.625 ze zm., dalej u.o.z.z.). Sąd podziela ten pogląd. Art. 1 pkt 3 lit. a u.o.z.z. określa zasady zwalczania chorób zakaźnych zwierząt, w tym chorób odzwierzęcych. W art. 2 pkt 21 u.o.z.z. wprowadzono definicję chorób zakaźnych zwierząt, przez co rozumie się wywołane przez biologiczne czynniki chorobotwórcze choroby zwierząt, które ze względu na sposób powstawania lub szerzenia się stanowią zagrożenie dla zdrowia zwierząt lub ludzi. Zgodnie z art. 2 pkt 21 lit. a u.o.z.z. chorobami odzwierzęcymi są choroby zakaźne zwierząt lub zakażenia, które w sposób naturalny mogą być pośrednio lub bezpośrednio przenoszone między zwierzętami a ludźmi. Natomiast w pkt 21 b tego przepisu określone zostały odzwierzęce czynniki chorobotwórcze takie jak - bakterie, wirusy, pasożyty, grzyby lub inne czynniki biologiczne, mogące wywoływać choroby odzwierzęce. Przepis § 16 ust. 1 pkt 2 Regulaminu jest sprzeczny z prawem – wkracza bowiem w materię uregulowaną przez ustawodawcę i jest niezgodny z przepisami u.o.z.z. W przypadku § 16 ust. 1 pkt 1 Regulaminu Rada, regulując kwestię odpowiedzialności za zwierzę, weszła z kolei w materię uregulowaną już przez ustawodawcę, określoną w art. 431 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U.2016.380 t.j. ze zm.) oraz art. 77 i 78 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U.2015.1094 t.j. ze zm.). W § 16 ust. 2 Regulaminu nałożono na hodowców zwierząt domowych obowiązek spełnienia wymogów ustanowionych dla hodujących zwierzęta gospodarskie na obszarach wyłączonych spod zabudowy. Przepis ten jest niejasny. Odsyła bowiem do wymogów ustanowionych dla hodujących zwierzęta gospodarskie na obszarach wyłączonych spod zabudowy, jednakże wymogi takie nie zostały ustalone w Regulaminie ani nie przewidują ich żadne inne przepisy prawa. W rozdziale 7 Regulaminu nie określono zasad hodowli na terenach wyłączonych spod zabudowy, ale chowu na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. W związku z powyższym należało uznać, że § 16 ust. 2 Regulaminu w sposób istotny narusza prawo. Zasadnie też podniósł Prokurator, że nastąpiło tu wykroczenie przez Radę poza upoważnienie ustawowe. Również § 18 Regulaminu wykracza poza upoważnienie zawarte w powołanym art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Prowadzenie działalności przez podmioty, o których mowa w kwestionowanym zapisie (placówki i zakłady utrzymujące zwierzęta dla celów badawczych i naukowych, zwierzyńce, schroniska, kluby sportowe utrzymujące zwierzęta gospodarskie) regulują bowiem przepisy powszechnie obowiązujące oraz stosowne zezwolenia. Zapis § 18 Regulaminu ten nie stanowi przy tym zwykłego superfluum, ponieważ wskazanie, że ww. podmioty nie są związane wymaganiami regulaminu odnośnie chowu i hodowli, prowadzi do wniosku, że w pozostałym zakresie postanowienia Regulaminu są dla tych podmiotów wiążące. Zauważyć też należy, że Regulamin nie zawiera wymagań dotyczących hodowli zwierząt gospodarczych. W sposób nieprawidłowy, niezgodnie z zapisem art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w zaskarżonej uchwale uregulowano kwestie dotyczące przeprowadzania na terenie nieruchomości obowiązkowej deratyzacji. Wskazany przepis ustawy upoważnia bowiem radę gminy do wyznaczenia w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Przepis § 19 ust. 2 zaskarżonego regulaminu kryteriów tych nie spełnia. Błędnie, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, delegowano uprawnienie do zarządzenia deratyzacji Wójtowi w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, chociaż z ustawy wyraźnie wynika, że jest to kompetencja rady gminy. Jak wskazano powyżej, art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. daje radzie gminy upoważnienie wyłącznie do wyznaczania regulaminem obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 424/2007), a wszelkie regulacje regulaminu wykraczająca poza wskazany ustawą zakres należało uznać za nieważne. Nie można również zgodzić się z Prokuratorem co do tego, że w § 20 Regulaminu doszło do niezgodnego z prawem przekazania Policji i Straży Miejskiej uprawnień nadzoru przypisanych w świetle art. 5 ust. 6 u.c.p.g. burmistrzowi. Wbrew twierdzeniom Prokuratora § 20 regulaminu nie deleguje uprawnień nadzoru, ale jedynie reguluje sposób, w jaki ten nadzór ma być sprawowany przez burmistrza. Wykładnia językowa tego przepisu nie przedstawia żadnych trudności interpretacyjnych. W jego świetle tylko burmistrz sprawuje wskazany tam nadzór. Policja nie sprawuje nadzoru, ale jedynie przeprowadza czynności techniczne w postaci czynności kontrolnych. Przy czym z przepisu tego wynika, że tych czynności nie wykonuje samodzielnie, ale jedynie udziela przy nich pomocy. Wskazany § 20 regulaminu narusza istotnie prawo z innego powodu. Art. 4 u.c.p.g., ani żaden inny przepis nie upoważnia rady gminy do tego, aby wprowadzała w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy przepisy regulujące sposób sprawowania przez burmistrza nadzoru nad realizacją obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach. W szczególności zaś rada gminy nie może ograniczać ani określać podmiotów, do których burmistrz może zwrócić się o pomoc przy sprawowaniu nadzoru. W związku z powyższym na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w pkt 1 wyroku Sąd stwierdził nieważność § 2 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 10, 11, 12, § 7 ust. 1 i 2, § 9 ust. 6, § 11 ust. 3, § 16 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3 zdanie drugie, pkt 4 i pkt 5 oraz ust. 2, § 18, § 19 ust. 2 i § 20 Regulaminu zaś w pozostałym zakresie (§ 10 ust. 1, § 11 ust. 2, § 16 ust. 1 pkt 3 zdanie pierwsze) na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił (pkt 2 wyroku).